Деолігархізація і закон

В Україні вже тривалий час обговорюється закон про олігархат. Нещодавно Володимир Зеленський доручив апарату РНБО, Антимонопольному комітету та Офісу президента розробити спеціальний законопроєкт про статус олігархів в Україні, а під час пресконференції минулого тижня заявив, що проєкт закону вже майже готовий.

Своєю чергою Український інститут майбутнього підготував доповідь, у якій йдеться про необхідні положення, які мають бути включені до цілого комплексу змін до чинного законодавства щодо реальної деолігархізації.

 

Тож принципово необхідним є запровадження системної державної політики щодо олігархії в Україні, яка буде проявлятися в мінімізації інструментів, які створюють можливість неправового впливу окремих осіб на різні сторони суспільно-політичного життя.

Тому деолігархізація має полягати в системних змінах за такими напрямками:

• реформа судово-правової системи в Україні;
• антитрестове (антикартельне) та антимонопольне регулювання;
• регулювання лобіювання та лобістської діяльності;
• зміни до податкового законодавства;
• зміни до виборчого законодавства;
• зміни до законодавства щодо ЗМІ.

---

1. Реформа судово-правової системи в Україні

Несправедливий, діючий впоперек норм Конституції та чинного законодавства суд — запорука процвітання олігархії в Україні.

Для реальної боротьби з цим явищем необхідним є унормування та забезпечення правового порядку суспільних правовідносин судовою владою, яка спирається на верховенство права та загальнолюдські й конституційні цінності.

Коли ми говоримо про судову реформу, хибно називати її “реформою судової системи”, як зазвичай відбувається, адже судова система це лише частина судової гілки влади, яка відображає судоустрій, тобто організаційну структуру судової влади або її архітектоніку.

Судова влада охоплює також судочинство, тобто ту частину судової влади, яка стосується відправлення правосуддя та принципів процесуальної діяльності судів (суддів) і процедурного способу, в який відбувається розгляд судової справи. Питання фінансового і матеріально-технічного забезпечення функціонування діяльності суддів та системи судів також впливають на ефективність роботи останніх.

Але найважливіше і чи не найскладніше в питаннях, що стосуються судової влади, є питання носіїв судової влади, тобто суддівства або суддівського корпусу, а саме правил його добору.

Які цілі можуть бути при реформуванні судової влади?

По-перше, в суспільстві має запроваджуватись розуміння, що судова влада повинна бути першою гілкою влади, не другою-десятою. Адже саме вона через свої рішення захищає права і свободи громадян та інтереси держави і дає оцінки діяльності і законодавчої, і виконавчої гілок влади.

Згадаємо досвід США після проголошення незалежності, де ментально-цивілізаційний рівень носіїв судової влади був на набагато вищому рівні, ніж свідомість населення. Вочевидь, це й було основною причиною того, що суспільство піднялося до ціннісного виміру справедливого суду. Інакше в США й досі домінували б суди Лінча.

По-друге, рівень вимог до суддівства має бути набагато вищим, ніж до носіїв  влади інших гілок, адже за суддею останнє слово в розв’язанні будь-якого питання в державі.

Надважливим є питання підготовки, добору та контролю за діяльністю представників суддівського корпусу. Необхідно запровадити запобіжники, які б дозволяли призначати та звільняти суддів прозоро і неутаємничено для суспільства, а не кулуарно, як сьогодні.

Необхідні умови, які б не дозволяли призначати суддів без випробувального терміну, що є нормою в європейських країнах.

При тому, повинен бути контроль з боку правоохоронних органів та контроль суспільства, а не номенклатурно-партійний контроль, “подзвінкове правосуддя”, водночас недопустимою є ситуація, коли суддівство контролюється фактично самим собою (як у поточній ситуації з ВРП).

Крім того, треба розуміти, що “примусове” звільнення судді це не дисциплінарна відповідальність, а конституційно-правова, за природою схожа на імпічмент Президента.

За звичайних обставин суддя звільняється за станом здоров’я й за віком. Щодо особливих обставин звільнення судді, то це звільнення за порушення присяги, яке не є видом дисциплінарної відповідальності. Дисциплінарний проступок захищений терміном давності, а конституційно-правовий ніякими строками давності не захищений. Тому, коли б суддя не вчинив дії, що підпадають під ознаки несумісності чи порушення присяги, наступає конституційно-правова відповідальність судді.

По-третє, в суспільстві необхідне чітке розуміння різниці принципу верховенства правастосовно судової діяльності в чистому вигляді та в процесі законотворчої діяльності (з притаманними їм моральністю, ціннісним виміром, співмірністю, варіативністю та іншими складниками) та принципу верховенства закону у зв’язку з виконанням своїх функцій представниками влади, які в своїй діяльності повинні керуватися виключно нормами чинного  законодавства.

По-четверте, нам вкрай необхідна реалізація притаманного цивілізованій частині людства принципу наближення суду до народу та людини.

Необхідно суттєве зменшення ставок суддівського збору та значне підвищення з боку держави підтримки (в першу чергу, фінансової) інструментів безоплатної правової допомогилюдям.

По-п’яте, необхідне підвищення ефективності виконання судових рішень, в першу чергу, шляхом запровадження судового контролю за їх виконанням.

По-шосте, необхідне забезпечення нормальної роботи єдиної судової системи (є недопустимим одночасне існування в Україні двох вищих судових інстанцій — Верховного Суду України та Верховного Суду), врегулювання питань її державного фінансування та законодавче унормування формування ВККСУ для проведення добору кандидатів на суддівські посади та подолання кадрової кризи, внаслідок якої в окремих судах взагалі припинено відправлення правосуддя.

Тим не менш, щоб судова влада працювала на захист прав і свобод громадян України, її реформа має відбуватися відповідно до комплексної концепції, яка б охоплювала не лише реформу судової системи (судоустрію), суддівства та судочинства, а й одночасно реформувала прокуратуру, правоохоронні органи та органи юстиції.

 

В багатьох ланках системи правоохоронних органів, які повинні стояти на сторожі прав і законних інтересів наших співвітчизників, спостерігаються елементи хаосу, які повинні бути усунуті, в тому числі, для вирішення проблеми олігархії. Адже загально відомим є те, що “в мутній воді легше ловити рибку”.

 

Через безсистемність законодавчих змін “старі” й “нові” правоохоронні органи існують фактично самі по собі, діяльність багатьох з них є або була довгий час неврегульованою (ДБР, СБУ тощо), а то й (принаймні, частково) не відповідала (а то й не відповідає) Конституції України (НАБУ, САП, Вищий Антикорупційний суд України тощо).

 Прокуратурі приділимо особливу увагу.

Цей орган повинен стати одним із ключових елементів державності та захисту прав і законних інтересів громадян.

Для цього необхідно повернути прокуратурі функції, притаманні прокуратурам більшості європейських країн та яких вона чиєюсь злою волею була позбавлена, що призвело до остаточної руйнації нашої правоохоронної системи й ослаблення громадянського суспільства, особливо його найменш захищених верств.

Необхідно повернути прокуратурі нагляд за дотриманням і застосуванням законів (який не треба плутати з “загальним наглядом” —радянським рудиментом). На сьогодні майже в усіх європейських країнах прокурори виконують правозахисну функцію: здійснюють захист прав і законних інтересів громадян, інтересів держави,  нагляд за виконанням і застосуванням  законодавства.

---

2. Антитрестове (антикартельне) та антимонопольне регулювання

Як відомо, першим законом, призначеним захистити споживачів та заборонити монополії, картелі та трести, був Закон Шермана, прийнятий у США у 1890 році. У подальшому це законодавство доповнювалося цілим рядом норм, був розширений перелік заборонених практик, передбачений трирівневий процес примусового виконання, були вказані винятки та виправні чи коригувальні методи. Також були введені заборони всім компаніям використовувати методи недобросовісної конкуренції та дії чи практики, призначені для обману споживачів, були заборонені хижацька фіксація цін, таємні угоди та злиття, призначені лише для усунення конкуруючих компаній та був заснований контролюючий орган — Федеральна комісія з торгівлі.

В якості засобів негативного стимулювання використовуються штрафи. Компанії-порушники можуть бути оштрафовані на суми до 100 мільйонів доларів. Більше того, максимальний розмір штрафу може бути збільшений до подвоєної суми, яку змовники отримали від незаконних дій, або до вдвічі більшої суми грошей, втрачених жертвами злочину, якщо одна з цих сум перевищує 100 мільйонів доларів.

Крім того, фізичні особи (зазвичай керівники корпорацій, які порушують антимонопольне законодавство) можуть бути оштрафовані до 1 мільйона доларів  та навіть відправлені до в’язниці на строк до 10 років.

Федеральна комісія з торгівлі може подавати позови щодо порушень антимонопольного законодавства. Також Міністерство юстиції може пред’явити звинувачення в скоєнні кримінального правопорушення в контексті антимонопольного законодавства.

Також, приватним особам, включно зі споживачами, дозволяється пред’являти позов до компаній у розмірі потрійної шкоди, заподіяної внаслідок порушення законодавства.

Наголошуючи, що “праця людини не є товаром чи предметом торгівлі”, вказане законодавство забороняє корпораціям перешкоджати організації профспілок.

За всіх недоліків та вад, основна мета антимонопольного законодавства США — запровадження чесної конкуренції серед підприємств, зниження цін для споживачів, надання доступу до кращих товарів та послуг, ширшого вибору продукції та розвитку інновацій.

Нашому законодавству треба було б скористатися вказаним досвідом у цих питаннях, хоч нашим антимонопольним законодавством раніше вже були “запозичені” основні риси відповідного законодавства США.

Основні можливі напрямки оптимізації норм нашого антимонопольного та іншого законодавства в цій галузі:

– забезпечення реальної незалежності Антимонопольного комітету та його членів, включно з прозорим конкурсним добором всіх кандидатур та прозорим та законним порядком їх звільнення;

– наближення антимонопольного законодавства до міжнародних стандартів, в першу чергу, з урахуванням фактору міжнародної конкуренції;

– вирішення питань щодо підсудності справ про порушення антимонопольного законодавства;

– зменшення кількості регуляторів діяльності монополій, чіткий розподіл їх повноважень та відповідальності;

– запровадження працюючого механізму звернень громадян до Антимонопольного комітету, а також, законодавче забезпечення права звернень як громадян, так і юридичних осіб до Антимонопольного комітету для захисту порушеного не тільки особистого права, а й суспільного інтересу;

– в умовах погіршення світової продовольчої безпеки, запровадження закону щодо ринку землі сільськогосподарського  призначення в оприлюдненій редакції призведе – на противагу задекларованій деолігархізації — до створення умов для концентрації української землі у власності нових (старих нових) агроолігархів та агрохолдингів, у тому числі, іноземних.

---

3. Регулювання лобістської діяльності та лобіювання

Пропонується запровадження в Україні жорсткого варіанту регулювання лобіювання та лобістської діяльності. Причина — попередні спроби м’якого врегулювання (точніше, майже повна його відсутність), очевидно, себе повністю дискредитували.

За основу пропонується взяти найкраще, в першу чергу, із норм, що регулюють лобіювання та лобістську діяльність у США та Канаді.

На сьогодні в США до таких, що регулюють лобіювання та лобістську діяльність у тому чи іншому ступені, можна віднести близько десятка нормативних актів тільки на федеральному рівні: від Першої поправки до Конституції (щодо права громадян на подачу петицій до органів державної влади) до Указу Президента США 2009 року “Заходи щодо забезпечення відповідального витрачання фонду федеральних інвестицій”, Стандартів етичної поведінки для службовців органів виконавчої влади та Кодексу етичної поведінки конгресменів. На додаток, відповідне законодавство на рівні штатів.

У Канаді модель регулювання має багато спільного з американською.

Там з 1989 року діє Акт “Про реєстрацію лобістів” та ціла низка інших нормативних актів стосовно лобіювання, включаючи Кодекс поведінки лобістів 1997 року та “Правила уповноважених державних посадових осіб” 2008 року.

У Канаді, на додачу до визначених у законодавстві США лобістів-консультантів та штатних корпоративних лобістів, виділяють штатних лобістів некомерційних організацій.

В обох країнах були визначені стандарти та правила діяльності лобістів, які повинні проходити державну реєстрацію та надавати встановлену звітність, вказувати точну інформацію щодо свого замовника та мети лобістської діяльності, дотримуватися правил щодо конфіденційної інформації, повідомляти своїх замовників про хід виконання своїх зобов’язань, уникати конфлікту інтересів та утримуватися від реалізації впливу, який може бути визнаний неналежним та незаконним.

За порушення законодавства щодо регулювання лобіювання та лобістської діяльності в США і Канаді передбачені не тільки позбавлення дозволу на цей вид діяльності та досить суттєві штрафи, а й позбавлення волі. Той же кейс Манафорта продемонстрував, що відповідальність за порушення законодавства щодо лобіювання може бути досить суворою. Так, за “допомогу іноземним друзям”, а з точки зору американської Феміди – за лобіювання в інтересах іноземної держави без відповідної реєстрації та звітності, тобто за порушення одного з законів щодо регулювання лобістської діяльності, а саме Закону США про реєстрацію іноземних агентів (FARA), – пану Манафорту загрожувало до вісімдесяти років в’язниці.

До речі, Парламентська Асамблея Ради Європи у своїй Доповіді “Лобіювання в демократичному суспільстві” від 2009 року визнала канадську модель регулювання лобіювання та лобістської діяльності однією з найбільш ефективних у світі.

Аналіз досвіду правового врегулювання лобіювання та лобістської діяльності в США та Канаді дозволяє зробити ряд висновків, які є актуальними для України.

По-перше, законність, доброчесність, відкритість, професіоналізм та прозорість повинні бути основними принципами лобістської діяльності, за невиконання яких повинна бути встановлена дієва відповідальність.

По-друге, право на лобістську діяльність повинні мати тільки особи, які відповідають певним вимогам закону, які отримали дозвіл на лобістську діяльність та інформація щодо яких занесена в державний реєстр.

По-третє, необхідне чітке розмежування громадської активності та адвокації (які передбачають захист та просування прав і свобод в інтересах суспільства і без оплати) і лобістської діяльності.

По-четверте, необхідно обмежити право адвокатів надавати послуги з лобіювання: розповсюджена практика використання адвокатської таємниці при наданні лобістських послуг виглядає як зловживання правом.

По-п’яте, державне регулювання та громадський контроль (які передбачають обов’язкову загальнодоступну детальну звітність за участь в лобіюванні не тільки лобістів, а й представників влади) не гальмують, а навпаки, стимулюють якісне здійснення лобіювання та лобістської діяльності.

По-шосте, необхідне створення законодавчих передумов, щоб лобіювання та лобістська діяльність могли бути і стали якісним інструментом взаємодії між суспільством, бізнесом та владою, завдячуючи конкуренції ідей та взаємному обміну інформацією про суспільні потреби.

По-сьоме, необхідне законодавче регулювання лобіювання та лобістської діяльності, яке залучить в лобістську галузь викосокваліфікованих фахівців, які можуть і повинні стати джерелом якісних кадрів для влади (звичайно, за умови впровадження працюючих антикорупційних інструментів).

По-восьме, важливо провести розмежування реалізації громадянами гарантованих Конституцією прав і свобод від діяльності, яка є фактично зловживанням ними (наприклад, зібрань громадян на захист своїх прав і інтересів від проплачених, фактично лобістських, замовних публічних акцій, мітингів, демонстрацій тощо).

По-дев’яте, дієве правове регулювання лобіювання та лобістської діяльності неможливе без впровадження реально працюючих норм щодо відповідальності як з боку лобістів, так і з боку суб’єктів владних повноважень, за порушення як антикорупційних вимог, так і норм щодо правового регулювання лобіювання та лобістської діяльності .

По-десяте, необхідні підвищені вимоги щодо реєстрації, звітності та відповідальності щодо лобіювання та лобістської діяльності в інтересах іноземних держав, іноземних та міжнародних організацій, окрім того, необхідна повна заборона лобіювання та ведення лобістської діяльності в інтересах та на користь держави-агресора,  інституцій, установ, організацій та громадян держави-агресора.

---

4. Зміни до податкового законодавства

Для того, щоб основними вигодонабувачами податкового законодавства стали громадяни України, а не олігархи та транснаціональні корпорації, як це є нині, необхідно, щоб його норми створили умови для розвитку малого та середнього бізнесу. Саме він є основою продовольчої та медичної безпеки держави і запорукою високої якості життя людей у країнах, де національна безпека в пріоритеті у держави. Отже, основними напрямками змін податкового законодавства у зв’язку з деолігархацією мають бути його спрощення (з точки зору адміністрування та сплати) та ліквідація корупціогенних податкових джерел та інструментів.

Щодо першого напрямку, то система оподаткування в Україні потребує спрощення в застосуванні, перетворення її на більш чітку й однозначну, передбачувану, та, звичайно, вільну від корупціогенних факторів.

По-перше, у зв’язку з цим пропонується запровадити податок на виведений капітал замість податку на прибуток. Це стане суттєвою перешкодою для схем виводу за кордон капіталу (в тому числі, олігархічного) через виплату процентів, роялті тощо часто шляхом зловживання міжнародними податковими конвенціями. Тим більше введення податку на виведений капітал було передвиборчою обіцянкою владної команди.

До другого напрямку можна віднести встановлення рентних платежів за видобуток корисних копалин залежно від ринкової ціни, а не від собівартості, скасування пільг із сплати земельного податку для гірничовидобувних компаній. Можливе запровадження акцизного податку на продаж електроенергії з відновлюваних джерел енергії. Крім того, давно є назрілим питання щодо перекладання обов’язку сплати частки акцизного податку з роздрібного продажу тютюнових виробів, яку зараз сплачують роздрібні торгівці, на виробників та імпортерів тютюнових виробів.

Що стосується пропозиції запровадження податку “на розкіш”, то необхідність цього кроку викликає сумнів. Так, аналогічні податки, запроваджені в США в різні часи, були скасовані вже через декілька років через те, що збитки від їх запровадження (в першу чергу, зменшення кількості робочих міст) набагато перевищували надходження до державного бюджету. Крім того, від цього доходу досить легко ухилятися, наприклад, шляхом тієї ж реєстрації прав на об’єкт розкоші на юридичні особи (в першу чергу, некомерційні організації).

У той же час, запровадження прогресивної шкали оподаткування доходу — схоже, крок, від якого нашим парламентарям важко буде утриматись, враховуючи проблеми з наповненням дохідної частини держбюджету.

---

5. Зміни до виборчого законодавства

Попри запровадження державного фінансування політичних партій та їхньої звітності, в Україні поки не створено всіх умов для виникнення представницьких політичних партій, які б мали суспільну базу, спиралися на певні соціальні верстви чи групи суспільства, виражали волю виборців та були б центрами плекання політичної еліти. Натомість політичні партії здебільшого залишаються клановими та вождистськими, а їхні бенефіціари часто розглядають державу як надприбутковий бізнес, що обслуговує інтереси олігархів, а ті, в свою чергу, надають підтримку “своїм” політикам через олігархічні медіаімперії.

Останні за часом зміни до виборчого законодавства дещо наблизили його до вимог сучасності. У тому числі, необхідно відмітити як позитив встановлення кримінальної відповідальності за такі найбільш поширені правопорушення, як підкуп кандидатів та членів виборчих комісій, вкидання бюлетенів пачками до скриньки, викрадення печатки комісії, “роздачу гречки” тощо.

Тим не менш, залишився ще цілий ряд можливостей незаконного впливу на виборчий процес з боку “грошових гаманців”, які повинні бути усунені.

Перше, це стосується можливості маніпуляцій списками кандидатів, які фактично так і залишились закритими, адже партіям фактично залишили право висувати “грошовитих” кандидатів першими в списках.

Друге, скасування обмежень витрат партій на рекламу призведе до того, що змагання між кандидатами перетворюється на змагання між “грошовими мішками”.

Третє, скасування можливості висуватися незалежним кандидатам (як одноосібно, так і в блоках) фактично заганяє всіх під партійні (читай “грошові”) знамена.

Четверте, залишається можливість впливати на роботу територіальних виборчих комісій та дільничних виборчих комісій через висування “технічних кандидатів”.

П’яте, відсутність встановленої законом оплати праці місцевих депутатів створює всі підстави для незаконного впливу на них з боку “грошових гаманців”, що є особливо небезпечним в умовах децентралізації та збільшення рівня фінансування “на місцях”.

---

6. Зміни до законодавства щодо ЗМІ

В епоху інтернет-медіа та соціальних мереж, ЗМІ виконують роль вже не стільки відображення дійсності і навіть не фільтрації дійсності, а формування уяви про те, що є дійсність. Для піар-демонстрації “досягнень” влади та відволікання від тих питань, що справді варті суспільної уваги, ЗМІ чим далі використовуються для створення в суспільстві хибного уявлення щодо актуальності певних “надуманих” проблем через концентрацію уваги на них.

Чи не найголовніший пункт програми — деолігархізація ЗМІ.

Необхідно демонтувати умови для існування медіаімперій, які безконтрольно нав’язують громадянам України спотворену картину соціально-політичних реалій, зміщуючи фокус уваги суспільства на певних “потрібних” політиків і штучно обмежуючи доступ до ЗМІ кандидатів, що не належать до кланово-олігархічних груп.

Фактично будь-яка посадова особа України, наділена владними повноваженнями, знаходиться під впливом олігархів, адже медіапропаганда в змозі і виносити політиків на п’єдестал і зруйнувати їхні кар’єри та репутації в разі “нелояльності” за лічені дні.

Щодо  деолігархізації ЗМІ, важливо враховувати іноземний досвід, як позитивний, так і негативний.

Наприклад, у 1996 році в США був прийнятий Закон про телекомунікації.

Негативний вплив Закону не можна перебільшити.

Цей закон різко зменшив важливі нормативні акти щодо перехресного володіння та дозволив гігантським корпораціям скуповувати тисячі засобів масової інформації по всій країні, збільшуючи свою монополію на потік інформації в США та в усьому світі.

Якщо в 80-ті роки до 90% ЗМІ в США належало 50 корпораціям, то зараз, після реалізації вказаного Закону, близько 90% найбільших медіакомпаній країни належать усього 6корпораціям.

 

Пропонується розглянути наступні основні можливі кроки з боку держави для проведення реальної деолігархації українських ЗМІ.

По-перше, корпоративні:

– забезпечення прозорості структури власності, включно з розкриттям кінцевих бенефіціарів;

– обмеження монополізації та перехресного володіння (заборона одному власнику чи групі зв’язаних осіб одночасно володіти корпоративною часткою більше, ніж певний розмір (наприклад, 20%) у ЗМІ в більш як одному секторі національних ЗМІ);

• забезпечення прозорості в структурі управління та фінансування;
• обов’язковість наявності колективних органів управління в ЗМІ, представництво журналістів та редакторів у них на рівні не менше, ніж, наприклад, 51%.

По-друге, щодо прозорості та доступності інформації про ЗМІ:

• реформування чинного законодавства щодо доступу до інформації;
• обов’язковість публічної звітності ЗМІ про структуру власності, управління та фінансування (щорічно та напередодні виборів).

По-третє, щодо трудових стосунків у ЗМІ:

• обов’язковість підписання в ЗМІ колективних трудових угод (з обов’язковими умовами про заборону керівництву ЗМІ на необґрунтовані звільнення журналістів та редакторів, погіршення оплати праці та соціального забезпечення тощо).

По-четверте, щодо фінансових питань:

• фінансова підтримка (за наявності) з боку власників чи держави – виключно на підставі чітко визначених, прозорих і об’єктивних критеріїв.

По-п’яте, щодо обов’язковості укладання з власниками ЗМІ угод про невтручання в редакційну політику.

По-шосте, щодо обмеження прав держави (органам місцевого самоврядування), їхніх посадових осіб на втручання в роботу ЗМІ.

По-сьоме, щодо запровадження різних видів реальної відповідальності за невиконання вказаних вище умов.

Таким чином, для проведення реальної деолігархізації в Україні недостатньо скласти списки олігархів, на які в тій чи іншій формі накласти персональні санкції. Вочевидь, крім іншого, такі дії будуть незаконними.

Не слід плутати деолігархацію з експропріацією, тобто незаконним “звільненням” олігархів від об’єктів права власності. Це призведе лише до посилення протистояння в суспільстві та втрати чи не останньої можливості для України приєднатися до клубу цивілізованих країн.

Пропонується проведення комплексної політики, складовою частиною можуть бути вказані вище законодавчі зміни.

---

Автори:

Віктор Шишкін, експерт Програми “Право”

Олександр Чебаненко, директор Програми “Право”

Колаж: vybory.pravda.com.ua