(Анти)корупційна стратегія: топ-3 прорахунки проєкту

Нещодавно НАЗК презентувало проєкт Антикорупційної стратегії держави на 2020-2024 роки, напрацьований за результатами публічного обговорення. Питання – давно назріле, зважаючи на досі наявну проблематику у даній сфері та відсутність комплексних стратегічних напрацювань упродовж останніх трьох років. Якими є ключові прорахунки проєкту та як вони можуть нашкодити антикорупційній політиці й правозастосуванню?

1. Відсутність правової визначеності. Попри наявність у проєкті документу низки доволі раціональних ідей, їх надмірна декларативність у поєднанні зі зловживанням оцінними поняттями та нехтуванням принципом правової визначеності ускладнюєт як сприйняття пропонованих положень, так і в подальшому унеможливлюватиме їх належну реалізацію.

До прикладу, авторами проєкту акцентовано увагу на проблемах конфлікту інтересів та наявних у зв’язку з цим вадах законодавства. Між тим, замість вказівки принаймні на орієнтовні механізми методологіко-практичного подолання проблематики, пропонується спрощення понять, пов’язаних із конфліктом інтересів, що видається не зовсім доцільним з точки зору правової визначеності, яка суттєво втрачається у разі узагальнення тих чи інших конкретних тлумачень.

Водночас, коли йдеться про оптимізацію функцій держави та місцевого самоврядування, автори вбачають в реалізації такого принципу позбавлення відповідних органів «зайвих та надмірних повноважень», проте, у якій частині та щодо яких сфер діяльності залишається незрозумілим. Ще більш неясно, яким чином таякий підхід співвідноситиметься з особливо щодо органів місцевого самоврядування в умовах децентралізації та багато іншого.

Оскільки подібні пропозиції  висунуто й щодо інших складових антикорупційної політики, що створює ризик законодавчого дисбалансу у врегулюванні відповідних питань, варто було б утриматися від підтримання проєкту у наданому форматі.

2. Дисбаланс між констатованими проблемами та очікуваними стратегічними результатами їх вирішення. Недолік, більшою чи меншою мірою характерний для кожного з положень, що стосуються підвищення ефективності системи запобігання і протидії корупції. Порівняно із початковою редакцією проєкту, звертає на себе увагу застосування обачніших формулювань, вочевидь, з метою формування більш лояльного сприйняття Стратегії суспільством. Наприклад, якщо раніше йшлося про потребу розширення кола суб’єктів декларування на підставі оцінки ризиків НАЗК, то тепер мовиться вже про його “уточнення”. Беручи до уваги те, що в документі не конкретизовано критеріїв проведення та вимог до такої оцінки, існують побоювання щодо необґрунтованого розширення кола декларантів, куди може бути віднесено, наприклад, осіб, які провадять незалежну професійну діяльність, чим звужено наявні гарантії.

У документі вказується на безсистемність та фрагментарність змін до законодавства у сфері запобігання та протидії корупції, з чим важко посперечатись, як і з необхідністю ретельного планування законотворчості у цій частині. Між тим, власне очікувані стратегічні результати від подолання даної проблеми навряд чи можна назвати системними та раціональними, адже плануванням законотворчості та своєчасністю внесення змін до законодавства, без вжиття інших дотичних заходів, навряд чи реально відповісти на всі ті виклики, що на сьогодні постають перед державою в даній сфері.

Не зовсім вдалою та обґрунтованою саме в розрізі Стратегії видається ідея ухвалення ЗУ “Про нормативно-правові акти”, покликаного визначати їх види та юридичну силу, процедуру підготовки, набуття чинності. Вказане, насамперед, пояснюється тим, що таким кроком НАЗК зміщено акцент з комплексного характеру проблеми унормування процедур підготовки й ухвалення НПА (про що час від часу йдеться в експертних та парламентських колах) на виключно антикорупційний аспект проблеми, що штучно звужує більш широке за обсягом питання.

Що стосується частини, присвяченої формуванню негативного ставлення до корупції, йдеться про створення «законних альтернатив» корупційним практикам та своєрідне «виховання нетерпимості» громадян до корупції. Між тим, традиційно, не продемонстровано реальної стратегії впливу на такі корупційні практики, окрім того, що автори обмежуються вказівками на потребу «вдосконалення законодавства» щодо спрощення тих чи інших процедур. Окрім того, зазначається нібито про відсутність об’єктивного висвітлення інформації про запобігання та протидію корупції, що не дозволяє усвідомити населенню реальний рівень проблеми. Натомість, планується налагодити стратегію комунікації у відповідній сфері з метою підвищення рівня поінформованості громадян. Між тим, наведені положення навряд чи є адекватними сучасній ситуації, зважаючи на те, що як явище корупції у всіх його проявах, так і реальні або формальні дії уповноважених органів, спрямовані на його подолання, безперервно є топ-темою українського медіапростору.

3. Дискусійність пропозицій щодо запобігання корупції у пріоритетних сферах, якими є діяльність суду, прокуратури та поліції.

Пропонується імплементувати в законодавство поняття обґрунтованого сумніву в доброчесності судді, що саме по собі не відповідає вимозі правової визначеності. Більше того, усі сумніви у доброчесності судді мають, на думку НАЗК, тлумачитися не на його користь. Зважаючи на означене, можна прогнозувати потік замовних проваджень відповідного характеру і, як наслідок, поновлення порушених прав суддів у судовому порядку, що в підсумку потягне за собою значні видатки на передбачені законом компенсації. Чи виграє від такого кроку держава та суспільство – питання риторичне.

Особливо цікавим є положення про утворення «нових судів», які формуватимуться за результатами конкурсів. В умовах, коли в Україні до кінця не укомплектовано суди, що вже діють, а частина судів узагалі не має в штаті жодного судді з правом здійснювати правосуддя, з огляду на що справи розглядаються роками, таке положення виглядає, принаймні, цинічно по відношенню до забезпечення громадянам права на справедливий суд та розумний строк судового розгляду, адже з загального формулювання зрозуміло, що йдеться про запуск судової системи «з нуля», в умовах якого конституційно гарантовану  можливість звернення до суду за захистом порушених прав буде цілком паралізовано. Більше того, в положеннях даного пункту автори знов-таки зловживають оцінними поняттями, не пояснюючи ані їх значення в розумінні проєкту Стратегії, ані не натякаючи на способи реалізації тих чи інших пропозицій.

У другій редакції проєкту НАЗК не досить вдало спробувало виправити помилку, допущену попередньо щодо неврахування визнання неконституційною статті  375 КК України, якою було передбачено відповідальність за ухвалення завідомо неправосудного рішення, що обумовило постановку такого стратегічного завдання як «реальна відповідальність за завідомо неправосудні рішення». Наразі йдеться про те, що «судді несуть кримінальну відповідальність за свавільне зловживання своїми повноваженнями, яке перешкоджає здійсненню правосуддя чи переслідує нелегітимні цілі». Зважаючи на відсутність унормування таких формулювань в чинному законодавстві, постановка такого стратегічного завдання виглядає доволі передчасною, якщо не спрямованою на втручання у діяльність суддів.

Документом переважно не передбачено конкретних стратегічних результатів у частині забезпечення невідворотності відповідальності, на противагу декларативним положенням. Поряд з цим, такими, що суперечать конституційним засадам та нормам чинного законодавства є положення про те, що особа, яка порушила вимоги антикорупційного законодавства, притягується до дисциплінарної відповідальності незалежно від того, чи встановлено і чи застосовано до неї інший вид відповідальності, у тому числі – незалежно від стадії розгляду, якщо йдеться про адміністративне чи кримінальне провадження. Вказане порушує принцип презумпції невинуватості, адже особа до постановлення вироку або ухвалення судового рішення, на думку НАЗК, має вважатися такою, що порушила вимоги антикорупційнго законодавства. Разом з тим, необґрунтовано завищеними є строки давності накладення дисциплінарнх стягнень, які, як пропонується, мають складати 3 роки з дня вчинення відповідного порушення. Оскільки ж такі порушення не є складними в частині виявлення та розслідування, вбачається, що в подібній пропозиції містяться корупційні ризики, у тому числі, ризик тиску на публічних службовців.

Не менш контраверсійними є й положення, пропоновані до чинного кримінального процесуального законодавства. Йдеться про можливість під час судового розгляду кримінального провадження  «використовувати весь обсяг доказів, здобутих під час досудового розслідування, недопустимість яких прямо не передбачена законом». Попри завуальованість положення, існують підстави вважати, що фактично йдеться саме про використання матеріалів, які лише формально можна буде вважати здобутими в законний спосіб, що в дійсності суперечитиме засадам кримінального процесуального закону в частині доказування та використовуватиметься на шкоду конституційним правам громадян.

Підсумовуючи, доходимо висновку про те, що як положення аналізованого проєкту, так і подальші кроки держави в напрямку реалізації положень Стратегії мають ґрунтуватися винятково на забезпеченні балансу суспільного інтересу та конституційних прав людини і громадянина, відповідаючи при цьому базовим вимогам до якості законодавства та правової визначеності його понять, а будь-які намагання обійти положення Основного Закону під егідою боротьби з корупцією – не мати жодних шансів на існування.

Мирослава Чорноусько, експерт програми “Право” Українського інституту майбутнього