Іноземцев, Некрасов. До реформи ринку землі в Україні (доповідь)

Дослідження проводилося на замовлення та за підтримки аналітичного центру Український інститут майбутнього.

Особливості земельної реформи в Україні

Навряд чи буде перебільшенням сказати, що ніде в посткомуністичних країнах земельна реформа не була настільки суперечливою, як в Україні. По-перше, принциповою відмінністю її від всіх реформ, що проводилися в країнах Центральної та Східної Європи (від Болгарії до Естонії), стала відсутність на порядку денному питання про реституцію, в рамках якої було повернуто у власність колишніх власників від 23% (у Болгарії ) до 94% (в Литві) всіх земельних ділянок. В Україні, яка піддалась одному з найжорстокіших випробувань в роки радянської колективізації, питання про широке відновлення прав колишніх власників землі ніколи не ставилося, що наклало свій відбиток на подальші події, тому що не було створено тієї безумовної “реперної точки”, яка в інших країнах відсилала до минулого історичного досвіду. Тому реформування земельних відносин почалося з якогось “чистого аркуша”, що не могло не надати йому значного додаткового елемента волюнтаризму і вседозволеності.

По-друге, в період демонтажу радянської планової економіки колгоспники отримали право на оформлення у власність паїв на землі, що знаходилися в радянський період в безстроковому користуванні колгоспів. Підсумком стала поява 6,9 млн. власників паїв, які володіли в сукупності 27,7 млн. га сільськогосподарських угідь, що склало близько 64% земельного фонду України (що є найвищим показником для пострадянського простору). Одночасно Конституція України 1996 р. і Земельний кодекс 2002 р. (ст. 13, 14 і 121) встановили право кожного громадянина країни на земельну ділянку сільськогосподарського призначення розміром в два гектари, що виглядало спочатку таким, що не реалізується і було розраховано, мабуть, на те , що громадяни урбанізованої країни не стануть в масовому порядку претендувати на сільськогосподарські угіддя для їхньої обробки.

По-третє, після відносно нетривалого періоду формування ринку землі на основі Указу Президента України №720 від 8 серпня 1995 р., на початку 2000-х років в Україні були прийняті спочатку Закон “Про угоди щодо відчуження земельної частки (паю)” від 18 січня 2001 р., а пізніше і Земельний кодекс, які ввели “тимчасову заборону” відчуження паїв, ділянок для ведення фермерського господарства та іншого товарного сільськогосподарського виробництва незалежно від форми власності. Цей захід, проголосований в основному комуністами і депутатами від групи “Відродження регіонів” (в майбутньому – Партії регіонів) і декларований спочатку як тимчасовий, до сьогоднішнього дня подовжувався вже сім разів, а сукупна площа земель, які потрапили під мораторій, становить нині 41 млн. га (або майже 96% всіх сільськогосподарських земель в країні). Подібний крок законодавців порушив як мінімум ст. 14, 21, 22 і 41 Конституції України, втручаючись в порядок використання приватної власності громадян; незважаючи на це, він ніколи не ставав об’єктом розгляду в Конституційному Суді. Відсутність угод з купівлі-продажу землі протягом вже п’ятнадцяти років означає, що реформа, по суті, торпедована.

По-четверте, в умовах, коли єдино можливою юридичною формою, що дозволяє використовувати землю не її номінального власнику, є оренда, уряд “оновленої” України впевнено вживає заходів щодо демотивації і цього легального інструмента. З одного боку, в травні 2015 р. було прийнято рішення про визначення мінімального терміну оренди в 7 років; з іншого, з початку того ж року земельний податок був підвищений з 20,7 до 257,8 гр./га, в результаті чого число укладених договорів в II кварталі 2015 р. в порівнянні з I кварталом знизилося більш ніж в п’ять разів. Орендні відносини все частіше стають неформалізованими; земля не є предметом застави; ми б сказали, що процес аграрної реформи активно йде назад. Після того як МВФ відмовився від, по суті, ультимативної вимоги скасування мораторію для отримання нових кредитних траншів, а президент П. Порошенко заявив, що він “не збирається видушувати з [Верховної] Ради земельну реформу”, надії на скасування мораторію в найближчі місяці виглядають, за великим рахунком, ілюзорними.

Навіть найбільш загальний огляд ходу і сучасного стану земельної ре-форми в Україні вказує на ряд рис, що радикально дисонують з тими характеристиками, які українська влада прагне атрибутувати власній країні як в очах власних громадян, так і в її сприйнятті представниками міжнародної політичної і експертної спільноти.

По-перше, стає очевидно, що питання ставлення до прав власників землі, зокрема і до аграрної реформи в цілому, не є одним з найважливіших, які могли б сформувати істотне соціальне протистояння. Незважаючи на те, що друге продовження мораторію в 2006 р. відбулося в час, коли президентом був В. Ющенко, а прем’єр-міністром Ю.Тимошенко, воно минуло так невимушено, ніби біля керма держави стояли зовсім не ті люди, які скинули творців цього мораторію. Аналогічним чином мораторій був продовжений і в 2015 р., вже після приходу до влади на хвилі Революції Гідності нового керівництва країни. Це означає, що який би вектор розвитку – європейський чи євразійський – не проголошував український уряд, орієнтувався б він на Брюссель або на Москву, думка про небажаність формування в Україні цивілізованого земельного ринку є консенсусною для правлячої еліти; по суті, її декларована “європейськість” закінчується, як тільки постає питання про скасування мораторію на продаж землі, який був би повною мірою “європейським” за духом реформою.

По-друге, виникає і серйозний сумнів як в демократичності країни, так і в репрезентативності різних партій, що трапляються в її політичному спектрі. Станом на літо 2017 р., власниками земельних ділянок або паїв, які потрапили під дію мораторію, є 6,9 млн. чоловік, або 19,8% українців, які мають право голосу. Очевидно, що питання про цивілізоване регулювання земельного ринку є для них одним з найважливіших – однак жодного разу воно не піднімалося як тема загальнонаціональної політики. Якщо не тільки влада, а й весь політичний клас України вважає за можливе послідовно підтверджувати захід, який істотно (і неконституційно) обмежує права 1/7 населення, сучасна політична система країни багато в чому втрачає ту претензію на демократичність, яку вона робить основою своєї легітимації і підкреслено протиставляє іншим країнам на просторі колишнього СРСР.

По-третє, непрозорість сучасного українського земельного “ринку” і тих “форм”, в яких йому доводиться існувати, краще, ніж що-небудь інше, вказує на існування в країні двох паралельних реальностей: проринкової і проєвропейської риторики, зверненої до західного “споживача”, і глибоко пострадянської економічної політики, орієнтованої на максимізацію бюрократичної ренти, що використовується відносно власних громадян; прагнення отримати додаткові кредити і допомогу, а також небажання ввести в нормальний господарський оборот актив, який може стати основою для стійкої податкової бази та регіональної влади, і центрального керівництва. Інакше кажучи, якщо щось вказує на наявність в Україні корупції і бюрократичної закостенілості, то стан земельних відносин робить це краще за все.

При цьому слід зауважити, що обговорення земельного питання в Україні вкрай цікаве також і тим, що дає уявлення про загальний характер політичних дискусій – і, перш за все, про те, що в країні цілком оформилося протистояння раціонально мислячої і такої, що аргументує свою позицію, меншості та демагогічної більшості, якій вдається впливати на владу і громадську думку, підтримуючи ту дивну і нестійку конструкцію, яку представляє нинішнє земельне право.