Текст был опубликован в печатной и онлайн-версии издания “Зеркало недели“
Опыт возвращения в государственную собственность энергетических активов имеют разные страны.
Правительство готовится к большой приватизации, в частности, энергетических объектов. Действительно ли приватизация энергетики целесообразна, и устоявшиеся отечественные подходы к изменению права собственности на такие активы правильны и уместны? Когда и почему возникают споры из-за непрозрачности и неэффективности управления и функционирования проданных энергетических объектов?
Надежность энергоснабжения потребителей, а соответственно, и энергетическая безопасность стран сегодня в значительной степени определяется надежностью функционирования объектов энергетики. В случае частной собственности на них — эффективностью государственного регулирования в этой отрасли, возможностью предотвратить неконкурентное поведение игроков энергорынка, удачным сочетанием эффективности функционирования частных объектов как для них самих, так и с позиции полезности для общества. Но возможности такого регулирования часто ограничены.
Мировой опыт распродажи энергетического сектора довольно контроверсионный. Приватизация, в частности энергетических объектов, продолжительное время была рекомендацией от развитых стран для развивающихся. Однако первые и сами со временем столкнулись с некоторыми проблемными последствиями таких решений. Так, в ряде случаев результаты приватизации сначала оценивались как прогрессивные, а спустя какое-то время, иногда через десятилетия, признавались ошибочными или в некоторой степени несовершенными. О таких случаях пойдет речь ниже.
Исторически главными мотивами приватизации энергетики в разных странах были следующие:
1) убежденность в неэффективности управления такими активами государством и, как следствие, высокие цены на энергоснабжение, желание заменить монополизированные рынки конкурентными, а также стремление распределения рисков, связанных с управлением энергетическими активами, с частным сектором, а соответственно, и их государственным финансированием;
2) интересы крупного бизнеса, который хотел заполучить энергетические активы в свой корпоративный портфель для более надежного, дешевого и простого энергообеспечения собственных производств, или же расширение бизнеса и ведение его за границей путем покупки энергетических активов;
3) желание пополнить бюджет за счет продажи государственных активов.
Начало эпохи приватизации энергетических объектов пришлось на конец 80-х годов ХХ ст. в странах, где приватизация была определена как системная государственная политика, или же в тех, где возникали системные проблемы в работе энергосектора. В первом случае примером является Чили, экономика которой нуждалась в серьезных экономических изменениях, а всеобъемлющая политика приватизации началась после прихода к власти А.Пиночета, которого сначала поддерживали администрации президентов США.
Обманчивый успех: опыт приватизации Великобритании
Энергетические объекты начали переходить в частную собственность только с 1989 г. Во втором случае примером является приватизация в Великобритании 1990–1991 гг., проходившая на фоне осознания необходимости повысить эффективность функционирования энергосектора, особенно угледобычи и генерации электроэнергии. Эти практики и полученные результаты были расценены как положительные и вдохновили правительства других стран на заимствование реформаторской экономической политики. Как следствие, приватизация энергообъектов государственной собственности стала рецептом от развитых стран для развивающихся.
В Чили сегодня большинство электроэнергии производится компаниями, конечные собственники которых находятся в США и Европе. Дальнейшая же приватизация энергетики в Великобритании не была такой успешной, как первые волны: больше всего дискуссий до сих пор вызывает передача в управление частным собственникам объектов атомной энергетики. Для этого в 1995 г. была создана компания British Energy, проданная в 1996-м. На момент создания компания была крупнейшим производителем электроэнергии, обеспечивая свыше 20% потребностей в Англии и Уэльсе и более 50% потребностей Шотландии, а ее общий оборот составлял свыше 2 млрд фунтов.
Основным мотивом приватизации было желание передать в управление значительную часть рисков, связанных с деятельностью таких энергетических объектов, частному собственнику. Государство старалось сделать такой актив как можно более привлекательным для продажи: была списана значительная сумма долга компании и много вложено в модернизацию, а цена продажи была ниже, чем ожидалось; кроме этого, самые старые реакторы остались в государственной собственности, а на балансе компании находилось восемь самых современных атомных энергоблоков, которые и были со временем переданы частному собственнику.
Однако последствия продажи стали понятны спустя некоторое время. В 2002 г. у British Energy впервые возникли финансовые трудности, а именно — сложности с выполнением обязательств по оплате купленных после приватизации активов (в частности, угольной ТЭЦ), соблюдением климатических обязательств. Энергокомпания обратилась к правительству Великобритании за финансовой помощью. После этого цены на электроэнергию начали расти: в 2008 г. цена в Великобритании была на 30% выше, чем в Германии и Франции.
В 2009 г. британскую энергокомпанию приобрела французская EDF (после ребрендинга 2011 г. получила название EDF Energy Nuclear Generation Limited). Трансакция расценивалась правительством как своеобразный успех, ведь руководство запланировало и со временем начало строительство новых реакторов, совпадавшее с намерениями правительства снизить выбросы парниковых газов. Но возникли проблемы со строительством новых реакторов: комплекс в Hinkley Point не построен, а смета значительно выросла с момента проектирования.
Приватизация энергетики привела к значительной концентрации активов в руках частных собственников, в основном иностранных, и, конечно же, повлияла на работу энергорынков, которые стали высококонцентрированными, хотя сначала приватизация была призвана превратить их в конкурентные. В 2010 г. четыре из шести крупнейших энергетических компаний Великобритании (так называемых Big Six Energy Suppliers) принадлежали резидентам Германии, Франции и Испании и контролировали 56% всего энергорынка страны.
Сейчас общественность Великобритании склоняется к целесообразности публичной и государственной форм собственности на объекты энергетики. По данным газеты Independent, в 2013 г. 68% населения высказалось в пользу национализации энергетических компаний, а Guardian цитировала оценки, что выкуп контрольных пакетов основных энергетических активов может обойтись государству в почти 185 млрд фунтов.
И это история приватизации энергетики успешного правового государства, которое считало, что приватизация энергосектора, в том числе атомного, — правильный, целесообразный шаг.
Жесткая реприватизация — выбор Аргентины
Осознавая проблемы функционирования частной энергетики, власть Аргентины решилась на масштабное возвращение активов в государственную собственность, натолкнувшееся на серьезное недовольство иностранных инвесторов-владельцев. Так, в государственную собственность были возвращены три электро- и газораспределительные компании.
Однако самой громкой была национализация нефтегазодобывающей YPF в 2012 г.: правительство национализировало 51% акций компании (мажоритарными собственниками которой были испанские резиденты, которым частично компенсировали стоимость), распределив эти акции между центральной и местной властями.
Латинская Америка — не лучший пример обоснования целесообразности не отказываться от приватизации, ведь национализация там стала “культурной особенностью”: факты или планы национализации имели место в Аргентине, Боливии, Венесуэле, Эквадоре, Мексике. Но непосредственно в случае аргентинской YPF существовало достаточно объективных аргументов в пользу возвращения энергокомпании в государственную собственность. Так, в отдельных случаях интересы частных иностранных собственников энергетических активов превалировали над национальными, в частности и по защите прав и потребностей граждан в энергообеспечении.
Фактическая приватизация YPF была начата в 1993 г. с размещения акций на международных биржах после кризисного периода энергокомпании. Главной причиной национализации стали низкие объемы инвестирования в активы YPF в Аргентине. В частности, количество разработок новых скважин уменьшилось с 30 в 1998 г. до восьми в 2010 г., вследствие свертывания объемов геологоразведочных работ сократились объемы подтвержденных запасов в контролируемых компанией нефтегазовых месторождениях; снизились доли компании в общенациональной добыче энергоресурсов, наблюдались несоответствие объемов добычи ожиданиям и дефицит платежного баланса торговли энергоресурсами в 3 млрд долл.
В свое оправдание владельцы компании заявляли о неблагоприятных правовых режимах для ее работы и приводили аргументы о падении объемов добычи у всех аргентинских компаний.
После объявления решения о национализации владельцы начали требовать компенсацию в сумме 10,5 млрд долл. (за 57,43% акций). Однако власти Аргентины расценили такие требования как завышенные, выплатив только 5 млрд долл. за национализированные 51% акций компании. При этом перед реприватизацией балансовая стоимость компании составляла 4,4 млрд долл., рыночная капитализация — 10,4 млрд, долговых обязательств было накоплено на уровне 9 млрд, а также нанесено вследствие деятельности компании экологического ущерба, оцененного в 3,5 млрд долл., как подтвердил аудит.
Всю энергетику громадам — выбор Германии
Целая волна возвращений энергетических объектов в государственную и муниципальную собственность прокатилась по Германии в середине 2000-х годов. Также создавались новые энергообъекты, которые становились собственностью громад.
В 2013 г. Гамбург и Берлин провели референдумы по поводу возвращения в муниципальную собственность электрораспределительной сети. И если гамбургский референдум был успешным, то в Берлине явка граждан была на 1% меньше необходимых 25%. Идея таких референдумов возникала и в других городах, а потому волна переведения немецкой энергетики в коммунальную собственность, возможно, еще впереди, учитывая поддержку общественности.
Каждый сам себе хозяин
Проблемы с эффективностью работы приватизированного энергосектора в Британии, случаи национализации в Аргентине и высокий запрос со стороны общественности на коммунальную собственность энергетических активов являются далеко не единичными. После либерализации энергорынков и приватизации активов со временем имела место волна возвращения активов в государственную собственность, хотя и меньшего масштаба. В Японии национализировали компанию-оператора АЭС TEPCO, в Финляндии выкупили 53% собственности электроэнергетической системы Fingrid. Латвия признала неправомерной приватизацию “Латвэнерго”, а Литва, вернув в государственную собственность ранее приватизированные компании, объединила их. В Венгрии обсуждались идеи национализации энергетических компаний и превращения их в неприбыльные государственные (главным инициатором был премьер-министр страны В.Орбан). Кроме этого, есть и случаи запрета приватизации энергетических объектов: в Швеции парламент запретил продажу крупнейшего энергетического оператора Vattenfall.
Приведенный выше перечень не является исчерпывающим, опыт возвращения в государственную собственность энергетических активов имеют и другие страны на разных континентах. В отдельных государствах общественность выступала против намерений распродать энергетические объекты, в частности в Индии, Индонезии, Перу, Парагвае, Доминиканской Республике. И не всегда власть мирилась с такими проявлениями защиты государственной собственности на энергетику.
Причины и мотивы были разными в каждом случае: усложненность регулирования деятельности компаний с одновременным низким уровнем удовлетворенности потребителей оказываемыми услугами, проблемы с платежеспособностью или угроза банкротства энергетических компаний, интересы национальной безопасности и снижения зависимости от иностранных собственников энергетической инфраструктуры.
Справедливости ради следует отметить, что энергетика — не единственный сектор, в котором имело место активное возвращение в государственную собственность ранее приватизированных объектов. Фактически вся сфера “большого” коммунального хозяйства (водоснабжение, транспорт и т.п.) сейчас во многих странах претерпевает такие изменения. Иногда неутешительные результаты продажи активов коммунального хозяйства давали о себе знать через десятки лет.
Приватизация объектов в общественно важных секторах с целью перекладывания части рисков и обязательств на частного собственника отнюдь не гарантирует соблюдения им обязательств и не спасает от возможных проблем в будущем. И это может обернуться реальными угрозами и убытками, которые в конечном счете сказываются на гражданах и государстве.
Особенно высок этот риск в случае концентрации значительной доли рынка в руках одного владельца. Принимая во внимание важность таких секторов, решать проблему придется государству, то есть налогоплательщикам. И недавний отечественный пример с банковским сектором, в частности с Приватбанком, — подтверждение этому.
Не всегда успешный мировой опыт приватизации энергосектора заставляет задуматься над целесообразностью аналогичных действий в Украине. В конце концов, и отечественный опыт не изобилует историями успеха. Идея допуска российских инвесторов к отечественным нефтеперерабатывающим заводам с целью гарантированного обеспечения их нефтью российского происхождения провалилась, а НПЗ пришли в упадок. Вроде бы в большей мере государственная “Укрнафта” уже многие годы фактически находится в управлении частного инвестора и не демонстрирует экономический прорыв. Рынок тепловой генерации, электроэнергии фактически монополизирован, а в обществе накапливается недовольство системой тарифообразования “Роттердам+”. В условиях непрозрачности принятия государственных решений и решений энергорегулятора создаются возможности обогащения отдельных игроков рынка. Воспользовался ли кто-то возможностью, следует выяснить и законно наказать.
***
Основные мотивы большой распродажи госсобственности понятны: кроме требований международных “супервайзеров” украинских реформ и стремления повысить эффективность функционирования сектора, есть и желание пополнить бюджет за счет приватизации. Правда, никто не может гарантировать, включительно с нашими иностранными советниками, что продажа энергетических активов сделает их более эффективными, услуги станут более дешевыми и качественными, а государство — немного богаче. К тому же нынешний уровень прозрачности и объективности принятия решений на разных уровнях системы государственного управления лишь добавляет скептицизма по поводу революции в эффективности управления энергоактивами после смены владельца.
Я не являюсь адвокатом неизменности системы управления энергетическими активами. Но и поспешная передача их в руки более или менее известных частных собственников еще не будет гарантировать общественную эффективность.
В 2011 г. глава МВФ Доминик Стросс-Кан заявил, что Вашингтонский консенсус (рекомендательный тип экономической политики для отдельных стран, который, в частности, предусматривал активную приватизацию и либерализацию секторов экономики, находившихся в государственной собственности) исчерпал себя и останется в прошлом.
Оптимальная модель управления активами, имеющими стратегически важное значение для общества, не является константой и в значительной степени определяется конъюнктурой общественно-экономических отношений. Если в европейских странах при их более совершенной системе, прозрачности и правовых условиях происходит движение назад от приватизации и возвращение активов в государственную или коммунальную собственность, то нужно ли Украине спешить с решениями о приватизации, в частности энергоактивов? Целесообразнее не брать на вооружение модели, которые, как показывает практика, исчерпывают себя, а более детально изучить опыт публичного управления отдельными группами энергетических активов (прежде всего, “Центрэнерго”, облэнерго и других сетей распределения энергии) для того, чтобы избежать ошибок, имевших место в развитых странах.