У середу, 4 жовтня, Петро Порошенко презентує Раді новий закон щодо Донбасу.
Автор: політичний експерт Українського інституту майбутнього Игар Тишкевич для “Хвилі”.
Депутат Верховної Ради Оксана Сироїд на своїй сторінці в Facebook опублікувала фото “паперового варіанту” Законопроекту “Про особливості державної політики щодо забезпечення державного суверенітету над тимчасово окупованими територіями Донецької та Луганської областей”. Цей текст дозволяє розставити крапки над “і” у довгих суперечках, які велися без наявності самого предмета обговорення — на основі наданої Олександром Турчиновим концепції й спираючись на англомовні тези, які були доступні іноземним дипломатам. Моє перше враження від прочитання документа позитивне — він дає Україні таке необхідне поле для маневрів і полегшує ухвалення рішень щодо додаткових заходів впливу на окупанта. Принаймні документ, що складається з 11 статей, містить кілька плюсів для нашої країни.
Плюс 1: Назвали речі своїми іменами
Головною проблемою режиму антитерористичної операції в Україні є те, що формально країна зберігає суверенітет над територією, де проводиться АТО. А там, де є формальний суверенітет, є обов’язки перед громадянами, обов’язки відповідно до взятих на себе міжнародних зобов’язань і так далі. Інакше кажучи, незалежно від того, хто вирив окоп на тій чи тій висотці, держава зобов’язана:
• виплачувати пенсії, соціальні допомогу та робити інші передбачені законом виплати;
• підтримувати діяльність банківської системи, забезпечувати переведення грошей між суб’єктами господарювання тощо;
• компенсувати громадянам нанесену внаслідок бойових дій шкоду (незалежно від того, з якого боку “прилетіло”);
• нести відповідальність за (і, природно, забезпечувати) роботу інфраструктури з підтримки життєдіяльності, підтримувати та розвивати систему освіти, охорони здоров’я, проводити протиепідемічні заходи;
• запобігати по можливості техногенним катастрофам, боротися з їхніми наслідками та наслідками стихійних лих;
• і багато-багато іншого.
Все це через те, що АТО проводиться на своїй території. На цю територію поширюється суверенітет держави. Як наслідок, будь-які рішення Києва щодо обмеження виплат (виплат на вільних територіях) критикувались міжнародними організаціями та країнами-партнерами, оскільки такі рішення були незаконними навіть за українським законодавством.
Стаття перша законопроекту називає речі своїми іменами — територія визнається окупованою. Це означає, що до моменту деокупації суверенітет України не поширяться на ці райони, але держава має намір його забезпечити в майбутньому. Окупантом названа Російська Федерація, що згідно з 4-ою Женевською конвенцією 1949 року автоматично (факт визнання в Кремлі своєї країни окупантом не є необхідним згідно зі ст. 2 Конвенції) перекладає на неї відповідальність за виконання зазначених вище пунктів (крім виплат громадянам). Щодо пенсій, стипендій, допомоги і так далі, то Україна зобов’язана виплатити все до копійки … але вже після деокупації території, або у звільнених містах. Тобто де-факто наявна схема стає цілком законною, а додаткові претензії відсікаються.
Тепер Київ не зобов’язаний піклуватися про підтримку життєдіяльності на окупованих територіях і вже тим паче не зобов’язаний проводити компенсації пошкодженого внаслідок бойових дій нерухомого та рухомого майна. Є факт окупації, є бойові дії, є окупант.
Але найголовніше в статті 1 законопроекту ту, що Російська Федерація визнається учасником конфлікту. Україна, зафіксувавши цей факт у своєму законодавстві, згідно зі статтею 2 Женевської Конвенції, згоди Кремля не потребує. Це перший крок до того, щоб при подальших переговорах щодо Донбасу не дати РФ знову “піти” на позиції “всього лише посередника, можливо, зацікавленого”. Зрештою, навіть при обговоренні формату миротворців, країна-окупант не голосує, але підписує мандат місії як один із учасників конфлікту. Не Захарченко з Полотницьким, а Путін, в найгіршому для Києва разі вся трійця “на рівних” — як друга сторона.
Плюс 2: Не дозволити себе обікрасти
Конвенція 1949 року накладає певні зобов’язання на країну-окупанта щодо гарантій права власності. Громадяни та юридичні особи (якщо вони не є безпосередніми учасниками конфлікту) зберігають усі майнові права. Теоретично, Україна могла б не прописувати це окремим пунктом Закону, але у статті 2 окремо зазначається про це. Зокрема, підтверджується незаконність будь-яких угод із рухомим та нерухомим майном, підтверджуються права громадян України незалежно від того, де вони на цей момент проживають.
Це дозволяє усунути ще одну небезпеку — багаторазовий переділ власності “по законам ДНР / ЛНР” або з використанням друкарського спадку українських державних органів.
Право власності на майно гарантується в тому разі, якщо його придбали згідно з законами України. Тобто теоретично продати квартиру в Донецьку можна, але лише в тому випадку, якщо покупець і продавець виїдуть на вільну територію для здійснення угоди, сплатять податки. Це також стосується іншого рухомого та нерухомого майна.
Таким чином, Україна повторила успішний кейс Грузії, яка, оголосивши території Абхазії окупованими, запобігла масовому розпродажу нерухомості. Але одним законом тут не обійтися: грузини відкрили кадастр, за кожною з ділянок на непідконтрольних територіях зібрали максимальну кількість інформації, відстежують динаміку. Україні, якщо вона дійсно прагне гарантувати право власності та заявити про послідовність своєї політики, необхідно далі робити те саме.
Плюс 3: Тепер з’явився відповідальний
Кажуть, сім баб — сім рад, а дитя безпупе. Так і було з відповідальністю за проведення АТО. Фактично оборона території здійснювалася силами ЗСУ і НГ, але формально операцією досі керує СБУ. Стаття 9 Закону може покласти край такому “гібридному керівництву з гібридного відбивання гібридної агресії” — формується Об’єднаний оперативний штаб Збройних Сил України. Таким чином, тепер є чітка та зрозуміла вертикаль підпорядкування і, як-не-як, вертикаль відповідальності.
Плюс 4: Торгівля, блокада, інші питання
Питання переходу громадян через пункти пропуску, торгівлі з непідконтрольними територіями тепер належать до сфери компетенцій Об’єднаного штабу. Тобто, навіть якщо “союзники” України дотиснуть і змусять торгувати, процес можна буде зупинити на невизначений термін через просте рішення простого полковника (ну, або генерала) “у зв’язку з оперативною обстановкою”.
Однак, в законі є низка моментів, через які постають питання:
Про них зазначив виконавчий директор Українського інституту майбутнього Віктор Андрусів:
1. Закон містить чистий абсурд. У Законі є посилання на Мінський протокол, в якому словосполученням “окуповані території” називаються окремі райони Донецької та Луганської областей. Тобто Закон посилається на документ з іншою назвою територій, які закон визнає окупованими. До того ж, у нас є ЧИННИЙ Закон про особливості управління цими “окремими районами”. З того тексту, що я бачив, я не зрозумів, скасовано цей Закон чи ні.
2. Прив’язка до Мінських домовленостей є шкідливою з огляду на питання, які розглядаються сьогодні, а саме — введення миротворців. Так, звісно, законодавці хочуть показати відповідальність України щодо Мінська. Але цей поїзд вже пішов. І зараз всі вчепилися за ідею миротворців. А реалізація цієї ідеї потребуватиме нового документу.
3. Закон взагалі не вирішує тисячі проблем, які виникли внаслідок військового конфлікту. Там нічого не сказано про те, як мають функціонувати органи влади і правовий порядок у прифронтовій зоні, де мають місце юридичний і соціальний колапси.
Замість висновку
Ухвалення цього законопроекту, про що я також писав раніше, є головним і надзвичайно важливим кроком для успішного обговорення всіх майбутніх сценаріїв. Для формату Мінська (разом із можливими миротворцями) у Законі зафіксована пріоритетність пунктів щодо безпеки, без їхніх номерів, що логічно, оскільки частина важливих для України кроків (та сама межа) в тексті Мінська-2 відкладені на невизначений термін “після виборів”. На цей випадок є закон — спочатку безпека, а потім решта іншого. І українська сторона вже може спокійно й аргументовано говорити, що не може порушувати власне законодавство заради чергового компромісу. А щоб змінити закон, потрібні кроки назустріч від іншої сторони.
Те саме стосується виплат, торгівлі, підтримки інфраструктури ОРДЛО. Раніше це був обов’язок, зараз — вияв доброї волі. До ухвалення Закону на Україну могли покласти провину (і покладали на переговорах) за неналежне виконання своїх зобов’язань перед громадянами. Тепер українська сторона може поставити просте запитання: “а що нам буде за те, що ми подамо, наприклад, воду, припустимо кілька фур тощо”. Це вже зовсім інша позиція.
Природно, що такий закон надзвичайно невигідний як для РФ, так і для деяких так званих “союзників” України, які прагнуть якнайшвидше створити привід для зняття санкцій із Кремля.