І. Вступ. Нова реальність українських регіонів

Президентські та парламентські вибори 2019 року пройшли під знаком персонального оновлення політичного класу. Місцеві вибори 2020 року, навпаки, позначили тенденцію до збереження влади в руках одних і тих самих формацій регіональних еліт. На центральному і регіональному рівні було реалізовано не просто різні, а протилежні один одному суспільні запити.

В регіонах сформувався специфічний інститут – регіональні групи впливу (РГВ). Вони являють собою неформальні союзи місцевих політичних еліт, які значною мірою контролюють ситуацію на локальному рівні.

Неформальний статус дозволяє РГВ реалізовувати гнучку і ефективну політику захисту групових інтересів як на рівні регіону активності, так і в стосунках з центральною владою. Використовуючи самоврядування, впливаючи на інститути центральної вертикалі, контролюючи економічне життя та інформаційне поле регіонів, РГВ перетворились у реальну силу практично у кожній області.

Відтак, РГВ стали важливим політичним фактором сучасної України. Але цей фактор має «атомарну» природу. Більшість груп не ставить завдання виходу на національний рівень. Натомість, політика РГВ спрямована на те, щоб мінімізувати вплив центральної влади у регіонах активності.

Фактично, РГВ відібрали у центрального політикуму функцію укладання суспільного договору між елітами та, власне, суспільством. Це чітко демонструє порядок денний національних кампаній 2019 р. та місцевої – 2020 р. Якщо на національних виборах відбувались змагання між персоналіями і конкуренція образів, то на місцевих – укладались сутнісні домовленості між елітами і суспільством щодо умов співіснування великих соціальних груп.

Після виборів-2020 почалось формування регіональних політичних режимів, у яких ключову роль відіграють РГВ. При збереженні актуальних тенденцій, після наступного виборчого циклу ситуація консервується, регіональні режими будуть сформовані остаточно. Центр втратить значну частину важелів впливу на регіони, а ті, своєю чергою – втратять інтерес до центрального рівня, як мало актуального для них.

Альтернативами інерційному розвитку поточної ситуації є група конфліктних сценаріїв та діалог, спрямований на пошук конструктивних моделей співпраці між центром і регіонами.

Серед конфліктних сценаріїв – спроба центру «навести порядок на місцях» та мінімізувати вплив РГВ на ситуацію в регіонах. Інший варіант конфліктного розвитку ситуації – фактичне ігнорування регіонами центру, подальше «капсулювання» областей аж до ризиків сепаратизму. Будь-яка версія конфліктного розвитку подій є контрпродуктивною як для країни в цілому, так і для регіонів.

Саме тому ми бачимо необхідність у пошуку майданчиків для політичного діалогу між центром та регіонами. В ході цього діалогу має бути осмислена нова реальність регіональної політики. РГВ, попри неформальний статус, є вагомими гравцями локальної політики, ігнорувати яких держава не може собі дозволити.

Результатом такого діалогу має стати формування нового умовного «пакту еліт». Тобто, центр і регіони мають досягти політичної домовленості щодо: розподілу повноважень; системи і процедури призначень на ключові посади, які є важливими і для центру, і для локальних еліт; умов та порядку представлення інтересів регіонів на центральному рівні.

Також цей «пакт еліт» має забезпечити взаємну відповідальність центру і регіонів щодо реалізації владних повноважень. Має бути врахований соціальний фактор. Адже наразі, після проведення адміністративно-територіальної реформи в деяких малих населених пунктах спостерігається «фізична» відсутність влади.

Після (в разі) досягнення політичних домовленостей щодо умов взаємодії центру і регіонів, вони мають бути зафіксовані на конституційному і законодавчому рівні. Оптимальний сценарій передбачає фіксацію таких домовленостей в процесі завершення реформи децентралізації.

Стратегічна домовленість між центром та регіонами дозволить сформувати єдиний національний порядок денний, у якому будуть враховані потреби та завдання як держави, так і окремих її регіонів. Крім того, укладання «пакту еліт» є необхідною умовою формування якісного суспільного договору щодо моделі розвитку України.

ІІ. Реформа децентралізації: пауза чи зупинка?

Децентралізація: проміжний фініш

В 2020 році завершився процес утворення об’єднаних територіальних громад. Наразі в Україні створено 1470 ОТГ (включно з Києвом). Адміністративно-територіальна реформа та місцеві вибори 2020 р. сформували «нову реальність», в якій громади стали базовою низовою адміністративною одиницею.

Розпочата в 2014 році реформа децентралізації стала свого роду «вітриною модернізації» України. Про неї сформувалось стійке уявлення, як про успішну. Багато в чому така оцінка не є перебільшенням. А, власне, успіх став наслідком консенсусу еліт довкола децентралізації.

На національному рівні опозиція децентралізації не сформувалась. Для проєвропейських сил реформа цілком відповідає курсу на модернізацію країни за західним зразком. А для проросійських – не суперечить базовим установкам (про «народовладдя» та «федералізацію»).

Регіональні еліти побачили в реформі інструмент для реалізації власних намірів та амбіцій. Відповідно, вони стали не просто виразниками прореформаторського курсу стосовно децентралізації, а навіть – більш послідовними прихильниками реформи, ніж національні політичні гравці.

До того ж, на момент початку реформи, в інтелектуальному просторі країни було накопичено якісну теоретичну базу. Реформі 2014 р. передували кілька спроб впровадження курсу на передачу повноважень «вниз» (1997, 2005, 2008-2009 рр.). Фактично, в країні було сформовано суспільний запит на децентралізацію.

В 2015-2019 рр. на базі закону «Про добровільне об’єднання територіальних громад» було створено 982 ОТГ. Успішний досвід функціонування перших громад широко висвітлювався, і грав роль додаткового стимулу для прискорення процесу утворення нових ОТГ.

А значне зростання місцевих бюджетів дозволяло громадам не тільки вирішувати нагальні локальні проблеми, а й забезпечувати реалізацію проєктів з розвитку територій.

Після того, як було проведено місцеві вибори 2020 р., ситуація, на перший погляд, виглядає таким чином, що реформа якщо й не завершена, то для її завершення залишилось провести окремі рішення, які закріплять успіх. Такому уявленню сприяє те, що після виборів ОТГ «зайнялись справами»: формують та розподіляють бюджети, освоюють нові механізми горизонтальної і вертикальної взаємодії тощо.

Разом з тим, вже у 2020-2021 рр. в інформаційному полі щодо децентралізації почали проявлятись нові тренди. Зокрема, з’явились виразні ознаки формування критичного ставлення до реформи.

З одного боку, об’єктом критики стають соціально непопулярні рішення (закриття шкіл, відділень пошти тощо). З іншого – керівники місцевого самоврядування демонструють виразне небажання брати на баланс витратні об’єкти. Ще один напрямок критики – побоювання щодо згортання реформи: «ключові загрози … в тому, що або реформа взагалі зупиниться десь на нинішньому етапі, або вже ухвалені рішення почнуть перегравати на догоду окремим зацікавленим групам».

Проблема завершення реформи

Внесення змін до Конституції

Загальноприйнятою є теза про те, що поки до Конституції не внесені зміни, які закріпили б реформу децентралізації, існує ризик «відкату» чи зупинки реформи.

Згідно з Концепцією реформування місцевого самоврядування та територіальної організації влади в Україні, схваленою Кабміном у 2014 р., передбачалось в якості першочергового кроку внесення змін до Основного Закону щодо утворення виконавчих органів обласних і районних рад та розподілу повноважень між ними.

Однак, зважаючи на політичну турбулентність 2014 р., проведення конституційних змін виглядало мало реальним. Тому реалізація реформи розпочалась у рамках чинної Конституції. А спроба внести відповідні зміни у 2015 р., разом з закріпленням особливого статусу окремих районів Донецької та Луганської областей, призвела до зіткнень біля Верховної Ради. Документ було ухвалено у першому читанні. Однак, остаточного ухвалення змін до Основного Закону так і не відбулось.

Наразі готується до розгляду Парламентом нова редакція законопроєкту. За словамиміністра розвитку громад та територій О.Чернишова, Уряд розраховує на ухвалення закону вже в 2022 р.

Внесення змін до Основного Закону потребує конституційної більшості – 300 голосів депутатів Верховної Ради. Перспективи консолідації Парламенту довкола внесення змін до Конституції існують. Адже більшість парламентських сил декларують прихильність до ідеї передачі владних повноважень на місця.

Однак, існують і ризики. Вони пов’язані, перш за все, з побоюваннями частини політичного середовища, що внесення змін щодо децентралізації створить умови для легітимізації «особливого статусу» окупованих територій Донбасу та інтеграції їх у політичний простір України на російських умовах.

Ще один фактор ризиків – посилення напруги між регіональними та центральним політикумами. З точки зору значної частини національного політичного середовища, посилення регіональних еліт призведе до відцентрових процесів у регіонах України, особливо – у прикордонних. Відповідно, в рамках цієї логіки, регіони, отримавши розширені права та можливості, опиняться перед спокусою ігнорування позиції центру.

Також в процесі ухвалення змін до Конституції можуть актуалізуватись тактичні розбіжності між різними політичними та громадськими силами, правниками щодо наповнення законопроєкту, його окремих положень. Так, навіть на етапі підготовки фінального тексту законопроєкту щодо «децентралізаційних» змін до Конституції, ряд положень продовжувало дискутуватись. Зокрема, перший віце-спікер Парламенту Р.Сефанчук зазначав, що фахівці, станом на початок вересня 2021 р., не визначились – надавати громадам статус юридичної особи, чи залишити в системі самоврядування районні ради тощо.

Нарешті, процес внесення змін до Конституції може бути використаний частиною політичного середовища, як привід для актуалізації політичної кризи. Формальна незгода з запропонованими змінами, у такому разі, де-факто буде використана для вирішення тих чи інших питань, які не мають прямого відношення до конституційного процесу.

Об’єктивно, період другої половини 2021 р. – першої половини 2022 р. є найбільш сприятливим для внесення змін до Конституції. «Вікно можливостей», крім іншого, створює період відносного політичного «затишшя». З середини 2022 р. політичні сили почнуть поступово зосереджувати увагу на питаннях підготовки до наступної парламентської та президентської кампаній.

Також слід мати на увазі й те, що після проведення адміністративно-територіальної реформи в межах областей (укрупнення районів) процес децентралізаційних реформ «дійшов» до рівня громадян. І на цьому рівні комплекс реформ вперше зіштовхнувся з серйозним суспільним невдоволенням. Адже громадяни відчули дискомфорт у процесі отримання адміністративних послуг. Відтак, почав формуватися тренд критичного ставлення до процесу децентралізації. Політизація цього невдоволення потенційно спонукатиме політичні сили використовувати антиреформаторську риторику, що також знижуватиме шанси на успішне закріплення реформи в Конституції.

Розвиток законодавчої бази

Формування ОТГ, адміністративно-територіальна реформа, проведення виборів до нових органів влади у 2020 р. створили «організаційний каркас» нової системи управління. Однак, ця структура наразі не має повноцінного законодавчого забезпечення.

Зокрема, є потреба в ухваленні нових редакцій закону «Про місцеве самоврядування», закону «Про місцеві державні адміністрації», закону «Про службу в органах місцевого самоврядування».

Також важливим є ухвалення ряду законів, які визначать адміністративні процедури, механізми горизонтальної взаємодії громад та їхні стосунки з центральними органами влади.

Ще один закон, який є предметом дискусій – закон «Про місцеві референдуми». Тема ухвалення цього закону виходить за межі дискурсу децентралізації. Адже існують ризики, що закон про місцеві референдуми може бути використаний зовнішніми центрами впливу та деякими представниками регіональних еліт для підвищення міжрегіональної напруги і саботування національної політики, зокрема – гуманітарної.

Навіть якщо в законі будуть передбачені всі можливі «запобіжники», які знижуватимуть ризики його використання для регіоналізації України, спекуляції довкола проведення місцевих референдумів (про мову, політику історичної пам’яті тощо) будуть активно використовуватись політичними силами, які використовують проросійську тематику в комунікаціях.

Інститут префектів

Базова ідея запровадження інституту префектів – «створення ефективного нагляду за конституційністю та законністю рішень органів місцевого самоврядування». Інститут префектів має замінити нинішню систему ОДА/РДА.

Згідно з ухваленим у першому читанні законопроєктом «Про місцеві державні адміністрації», префект є місцевим органом виконавчої влади. Він призначається на конкурсній основі Президентом України на основі подання Уряду. Термін повноважень – три роки. Префект відповідальний перед Президентом та підзвітний Уряду. За задумом, посада префекта не є політичною. Він не йде у відставку з переобранням Президента чи зміною Уряду.

Префектури розглядаються центром як ефективна заміна системі ОДА/РДА, яка стрімко втрачає впливовість. Якщо наприкінці 90-х рр. ХХ ст. – на початку 2000-х глави ОДА були ключовими фігурами в областях, то сьогодні «вага» цієї посади значно знизилась. Зокрема – за рахунок того, що найбільш впливові фігури регіонів орієнтовані на посади у місцевому самоврядуванні (у меріях, обласних радах). Суттєво послабила інститут «губернаторів» і практика останніх років, коли на посади часто призначались кадри без достатнього досвіду управлінської роботи.

Як наслідок, глави ОДА/РДА часто опинялись в ситуації, коли їх не сприймали регіональні еліти. За великим рахунком, глава адміністрації має шанси на тривале і ефективне перебування на посаді лише у тому випадку, якщо він мінімально втручається у політичні процеси в області/районі або є ефективним арбітром для регіональних еліт та має достатні можливості для налагодження комунікації між регіоном та центром.

Наразі спостерігається тенденція втрати інтересу регіональних еліт до посади «губернатора». Тенденція до зниження ролі глави адміністрації в політичному житті регіону призводить до того, що центр має менше інструментів для реалізації національної політики.

Відтак, префекти мають повернути активну роль центру в житті регіонів. До внесення змін у Конституцію передбачається часткове надання функцій нагляду над роботою органів самоврядування ОДА/РДА. З точки зору місцевого самоврядування – це суттєвий ризик. Про можливе порушення балансу на місцях в разі запровадження такої практики заявляла Асоціація міст України.

Втім, навіть за умови конституційного закріплення статусу та повноважень префектури, критики нового інституту влади вважають, що префект стане не стільки представником держави, скільки – конкретного чиновника: Президента. Префект, якщо він отримає повноваження усувати за рішенням Президента від повноважень голову громади чи раду, стає значно впливовішим, ніж нинішній глава адміністрації, якому, навпаки, можуть висловити недовіру органи самоврядування.

Отже, інститут префектури може стати інструментом не децентралізації, а, навпаки, – централізації. До всього, проблемним моментом залишається ризик двовладдя. Адже, об’єктивно, запровадження інституту префектів створить умови для конфліктів між ними та керівниками органів місцевого самоврядування.

Успішність інституту префектів залежить, окрім грамотного законодавчого забезпечення їхньої ролі у системі державного управління, і від того, наскільки якісним буде його кадрове наповнення.

Передбачається, що буде сформовано кадровий резерв префектів, а успішні державні менеджери, після закінчення трирічного терміну в одному регіоні, зможуть працювати в іншому.

Втім, якщо збережеться тенденція до зниження уваги регіональних еліт до посад в «центральній вертикалі», є ризик того, що кадрове наповнення інституту префектури буде далеким від оптимального.

До того ж, робота в конкретному регіоні, навіть при чітко обумовлених законами і Конституцією повноваженнях, вимагатиме від префектів врахування інтересів локальних еліт, вміння вести політичну роботу та балансувати між інтересами центру і регіону. На формування корпусу управлінців з відповідними якостями піде час, впродовж якого нова система працюватиме не на максимумі ефективності.

Децентралізація та регіональні еліти: ситуація «тут і зараз»

 

Тридцяту річницю Незалежності Україна зустріла з найсильнішими регіональними елітами за всю новітню історію державності. І це лише частково є результатом децентралізації.

За тридцять років неодноразово спостерігались «пасіонарні спалахи» в різних регіонах України. Втім, в усіх цих випадках мова йшла про те, що та чи інша група регіональних еліт ставала достатньо сильною, щоб претендувати на значимі політичні та адміністративні позиції в Києві. Тобто, сенс розвитку локальних об’єднань еліт на місцевому рівні, у перші 15-20 років Незалежності, полягав у тому, щоб вийти на національний «майданчик».

Регіон (область) у цьому контексті розглядався не як середовище для реалізації особистих чи групових амбіцій, а як ресурсна база та «трамплін» до позицій на центральному рівні.

Відповідно, найбільш бажаним політичним та адміністративним ресурсом для регіональних еліт були посади у вертикалі центральної влади. Для публічного лідера «донецьких» В.Януковича посада глави ОДА була «стартовим майданчиком» до адміністративних (прем’єрство) та політичних (президентство) висот. Втім, надмірна включеність «донецьких» у систему російських впливів в Україні не дозволила їм повною мірою використати в своїх інтересах ресурсні можливості, які давав регіон.

Однак, все ж є підстави говорити про те, що в період з 1996 р. (ухвалення Конституції) до 2005 р. (вступ в дію змін до Конституції, ухвалених на фоні політичної кризи 2004 р.) між центральним та регіональним рівнями української політики встановилась зрозуміла система стосунків. В рамках цієї системи однозначним було лідерство центру та підпорядкованість регіональних еліт – центральним.

Ця модель стосунків мала суттєві вади, її наслідком стала, у тому числі, криза 2004 р., що призвела до Помаранчевої революції. Намагання Януковича у 2010-2013 рр. відновити систему, базовану на однозначному домінуванні центру (точніше навіть – політичної групи, яка отримала центральну владу) призвело до Революції Гідності.

Вказана модель стосунків була далекою від ідеалу. Підтвердження цьому – кілька спроб впровадити елементи децентралізації. Втім, «соціальні ліфти» між регіонами і центром все ж працювали. Однак, у на межі 2000-2010-х ситуація почала мінятись.

«Ліфт не працює»

Факторами «зупинки соціальних ліфтів» стали:

Проведення у 2006 та 2007 рр. парламентських виборів за пропорційною системою з закритими списками

Виборча система, вперше реалізована у 2006 році, значно звузила для сильних регіональних гравців можливості виходу на національний політичний рівень. Вона дозволяла партійним лідерам формувати передвиборні списки за принципом особистої лояльності та на базі домовленостей з великими політико-економічними групами.

Представникам регіональних еліт для потрапляння у передвиборний список недостатньо було мати підтримку громади. Для отримання прохідних позицій їм належало або заручитись підтримкою керівництва популярних партій, або ж – інтегруватись у систему інтересів олігархічних груп. Це призвело до того, що значна кількість потенційно сильних локальних політиків не змогла впродовж двох виборчих циклів реально претендувати на вихід на національний рівень.

У 2012 р. мажоритарна складова була повернута у виборчий процес. Однак, лідерами виборів на багатьох округах стали політики, впізнавані на національному рівні і/або ставленики політико-економічних груп. Регіональні еліти знову «не протиснулись» у значимій кількості до «соціального ліфта».

Посилення олігархічних груп

Структурування економічного та політичного простору країни у формі політико-економічних груп призвело до того, що саме олігархи стали головним контрагентом центральної влади. Кілька потужних політико-економічних груп монополізували діалог з центральною владою. Вони отримали неформальний пріоритет у пропозиціях щодо кандидатур на ключові адміністративно-управлінські та політичні посади в центральній владі, в областях і великих містах.

Також великі політико-економічні групи встановили домінування в інформаційному просторі. Той факт, що цих груп було кілька, забезпечив плюральність політичного процесу. Політична конкуренція, публічна політика, суспільно-політична конкуренція моделей розвитку країни були притаманними для України впродовж останніх десятиліть. Однак, ця конкуренція не завжди була відображенням процесів, які відбувались у суспільстві. Вона стала формою боротьби між великими ПЕГ за доступ до ресурсної бази держави.

Як наслідок, почав наростати розрив між реальними суспільними запитами та інформаційно-політичним порядком денним. Жертвами цього розриву, серед інших, стали регіональні еліти, не включені у систему функціонування олігархічних груп. Тривалий час їхні інтереси ігнорувались, оскільки вони, зазвичай, представляли найменш ресурсні регіони. Крім того, такі самі регіональні лідери та впливові особи не формулювали для себе політичних завдань, які виходили б за рамки боротьби за місце «під парасолею» тієї чи іншої ПЕГ і/або того чи іншого бюрократичного «конгломерату».

Спроба узурпації влади режимом Януковича

Отримавши президентську владу, лідер «донецьких» почав формування власної політико-економічної групи, яка, за рахунок контролю над державним та силовим апаратом, прагнула монополізувати більшість «потоків» та зайняти провідні позиції в найбільш прибуткових галузях економіки.

«Сім’я» остаточно «заблокувала соціальні ліфти». Популярний на початку 10-хх рр. ХХІ ст. жарт про те, що в Єнакієво «ловлять людей на вулиці, і призначають в Уряд», відображає головний пріоритет кадрової політики «донецьких»: призначення на посади лояльних до режиму і ментально зрозумілих вищому керівництву країни людей.

Спроба Януковича і «Сім’ї» міцно зафіксувати свої позиції у адміністративній вертикалі, економіці, політиці, інформаційному просторі призвела до того, що «донецькі» опинились в конфлікті не лише з суспільством, регіональними елітами, а й з іншими олігархічними групами. Ці конфліктні лінії було актуалізовано наприкінці 2013 р.

Для регіональних еліт період 2010-2013 рр. став часом, коли вони поступово почали переорієнтовуватись з національного на локальний порядок денний. Розуміючи, наскільки складно пробитись в політику загальноукраїнського рівня, регіональні еліти почали більше уваги приділяти місцевим питанням.

Більше того, змінилось ставлення до самого факту переходу на національний рівень (депутатство, посади у виконавчій владі, правоохоронних органах). Регіональні еліти почали розглядати ці позиції вже не як самодостатню ціль, а як інструмент, що допомагає реалізувати ті чи інші амбіції «у себе вдома».

У цей же період (2010-2013) спостерігається значне збільшення уваги регіональних еліт до настроїв, інтересів, вимог громад в локаціях своєї активності.

«Найближчий ліфт – у сусідньому домі»

Революція Гідності «увімкнула соціальні ліфти». Однак, з точки зору регіональних еліт, ці «ліфти» увімкнулись «у сусідньому домі».

Під час подій 2013-2014 рр. локальні еліти зайняли позиції, які корелювались з панівними настроями відповідних регіонів.

Обласні ради ухвалювали рішення щодо ситуації в країні, виходячи з настроїв своїх безпосередніх виборців. Актив західних, центральних, південних областей організаційно забезпечував, переважно, акції протесту в обласних центрах та на Майдані Незалежності.

Однак, прямої вигоди у вигляді переходу на національний рівень регіональні еліти не отримали. Персональний склад Верховної Ради, обраної у 2014 р., оновився більше ніж на половину. Але це оновлення відбулось за рахунок громадських активістів центрального рівня, впізнаваних на національному рівні «нових облич», представників волонтерських та добровольчих формувань.

Запит на оновлення політичного класу було частково реалізовано у 2014 р. не за рахунок представників регіональних еліт. Так сталося внаслідок різкої зміни національного порядку денного, виходу на перший план тем спротиву російській агресії, модернізації країни, справедливості. Ці питання на той час могли бути важливими для конкретних представників регіональних еліт, але – не для регіональних еліт, як суспільної сили.

Політичною відповіддю регіональних еліт стала подальша концентрація уваги на локальному порядку денному. Тим більше, з 2014 р. почалась реалізація реформи децентралізації.

На місцевих виборах-2015 регіональні еліти значно активніше, ніж у попередні роки, почали «вкладатись» у локальні кампанії. Почався процес політичної структуризації регіональних політичних режимів.

Дочасні парламентські вибори-2019 відбувались в умовах ще більш вираженого запиту на персональне оновлення політикуму. В результаті, близько ¾ обраних депутатів вперше в житті отримали мандат депутата. Однак – знову вигодонабувачем ситуації регіональні еліти не стали.

«Ліфт – не потрібен!»

На відміну від попередніх кампаній, таку ситуацію вже не можна розцінювати, як поразку чи невдачу локальних центрів впливу. Розуміючи настрої суспільства, яке після президентської кампанії-2019 демонструвало чіткий намір голосувати за «ЗеКоманду», регіональні еліти значною мірою дистанціювались від активної участі у парламентській кампанії. Головну ставку було зроблено на місцеві вибори-2020.

Регіональні еліти свідомо протиставляли себе національному політикуму. Тенденція до швидкого розчарування новообраним Парламентом та національними політичними силами була використана під час виборів до органів місцевого самоврядування як аргумент для виборців підтримати знайомих та локально успішних політиків (мерів, лідерів самоврядування, представників ділових, бюрократичних та громадських кіл).

Перехід на центральний рівень на даному етапі перестав бути магістральною метою регіональних еліт. А дистанціювання від національних брендів (за виключенням випадків, коли вони зберігають популярність на певній території) дозволило регіональним лідерам сформувати «паралельну» локальну політичну реальність.

«Геть з регіонів!» і «Геть від Києва!»

Політичні процеси на регіональному рівні для локальних еліт остаточно перетворились в предмет домінантного інтересу. Децентралізація створила умови, за яких місцеві бюджетні ресурси стали об’єктом конкуренції. Ці ресурси дозволяють реалізувати проєкти локального значення без включення центру до процесу реалізації.

Передача на місця бюджетних ресурсів стала рішенням, яке прискорило процес «виходу» центру з регіонів. Цей процес розпочався ще в ході приватизації. Різке зменшення можливостей центру впливати на регіони стало політичною ціною за передачу економічних об’єктів в руки приватного, ефективного (принаймні, в лексиці офіційної комунікації, а часто – і на практиці) власника. Підприємства опинились в руках або олігархічних груп, або – представників місцевих бюрократичних, ділових, чи навіть напівкримінальних кіл. І – дали як великим ПЕГ, так і регіональним елітам ресурс для власного розвитку та захисту інтересів.

Курс на «вихід» центру з регіонів фактично завершився з ухваленням закону про передачугромадам земель державної власності. Фактично, це рішення відібрало у центру останню можливість впливати на позицію регіонів. Передана у власність громад земля наразі швидкими темпами приватизується, даючи додатковий ресурс агрохолдингам та локальним елітам.

На фоні послідовної реалізації державної політики зниження впливу центру на регіони, регіональні еліти, звісно ж, почали структуруватись, окреслювати зони і території впливу, конкурувати/взаємодіяти між собою, все частіше розглядаючи центр, як непотрібну «надбудову», що просто намагається забрати частину ресурсів, які «по праву» мають використовувати регіональні еліти.

Внаслідок можливостей, створених децентралізацією, та низки інших політичних змін (тренду на оновлення політичного класу, зростання дисфункцій на центральному рівні тощо), регіональні еліти почали діяти під невербалізованим гаслом «Геть від Києва!». Регіональний (локальний, місцевий) рівень стає зручнішим, привабливішим і перспективнішим для концентрації зусиль саме на ньому.

Навіть в олігархічних групах спостерігається своєрідна, але чітка «ре-регіоналізація» – більшість із них, вийшовши свого часу із регіонального рівня, «повертаються в регіони». А точніше – «вибудовують свої вотчини» в регіонах, з якими мають зв’язок. Найвиразніше це спостерігається на прикладі групи «Метінвест» Р.Ахметова, яка втратила базовий обласний центр – Донецьк, але зберегла позиції і намагається їх посилювати в південній Донеччині. Крім того, група «зайшла» та утвердилася в Запорізькій області, яка в попередні часи була регіоном-сателітом для «дніпропетровського клану». На Дніпропетровщині група Ахметова має міцні позиції (і нарощує їх) у Кривому Розі.

Так само й частина колишньої групи «Приват», афілійована із Коломойським, теж фактично втративши «базовий регіон» –Дніпропетровщину – прагне розвивати свою експансію на Прикарпатті та Волині.

Внаслідок описаних вище процесів, в Україні остаточно сформувались сучасні обриси такого явища, як регіональні групи впливу (РГВ).

Втім, РГВ не можна назвати виключно модерним феноменом.

IІІ. Регіональні групи впливу: феномен українського врядування

Історичні корені, становлення

Регіональні групи впливу – традиційний учасник політичного процесу в Україні від самого початку Незалежності. А сама ця традиція сягала корінням ще періоду радянської України. Тоді вони мали чіткий бюрократичний характер і формувались в межах партійної та управлінської номенклатури. Їхній вплив міг виявлятися на рівні тодішнього «союзного центру», а в певний період – навіть бути найбільшим.

Саме регіональна група впливу українського походження в др. пол. 60-х – на початку 80-х рр. минулого століття займала чільні позиції в СРСР. До легендарного «дніпропетровського клану» належали тодішній генсек Л.Брєжнєв, голова президії ВР СРСР М.Підгорний, потім М.Тіхонов та інші впливові представники правлячої герантократії періоду «застою». Україна теж була під орудою цього клану з моменту, коли її очолив перший секретар ЦК КПУ В.Щербицький.

Після розпаду СРСР, «децентралізації» радянської імперії, влада залишилася в тодішньої республіканської номенклатури, яка пішла на своєрідний мезальянс із націонал-демократичними силами, що мали чітку регіональну кореляцію із заходом України.

Дуже швидко «регіональний чинник» (поряд із галузевим, який ставав все менш впливовим) виявив себе як ключовий, структуроутворюючий для формування правлячої еліти молодої країни. Вже в 1992 р. (після призначення Л.Кучми прем’єром) почав стрімко відновлювати позиції «дніпропетровський клан», а в наступному 1993 р. свій конкурентний потенціал на загальноукраїнському рівні презентувала і група, пов’язана з Донецьким регіоном.

Надалі саме конкуренція між цими двома регіональними «кланами» тривалий визначала загальну конфігурацію політичного процесу в країні, часом сягаючи рівня кримінального протистояння.

З середини 1990-х і, особливо, після переобрання Л.Кучми, до регіональних груп додаються групи олігархічні. Всі найбільші з них від самого початку теж мали регіональну опору і поставали в тісному зв’язку із місцевими номенклатурними групами, а потім вже й абсорбували останні в себе. Таким чином, формувалися політико-економічні групи олігархічного типу, які мали ту чи іншу регіональну «платформу» – донецьку (група «СКМ», група «ІСД»), дніпропетровську (група «Приват», група «Інтерпайп»), київську, харківську чи, навіть, вінницьку.

Важливо наголосити, що згадані олігархічні групи виникали і утверджувалися не внаслідок інтервенції в політику великого бізнесу, що сформувався відносно самостійно за її межами. Від самого початку це були утворення, що генетично пов’язані із номенклатурними групами впливу, які контролювали нову систему розподілу, і стали продовженням і новою формою тіньової політики в Україні.

У період президенства В.Ющенка ключові групи намагалися нарощувати свій потенціал і конкурентні стратегії в умовах послаблення позицій центру політичної гравітації – президента. Це знайшло відображення на практиці «диверсифікації ризиків» або ж, іншими словами, «розкладання яєць в різні кошики» – підтримки олігархічними групами різних конкурентних політичних сил та кандидатів-претендентів на владу. Разом з тим, саме в той час в політичному дискурсі з’явилася і набула достатньо помітного поширення теза про необхідність «відновлення держави», яка начебто була замінена різними конкурентними групами.

Вихід із цього стану стався через підняття, прихід і утвердження при владі однієї із провідних регіональних груп – донецької. Симптоматично, що політична структура, створена навколо репрезентації її інтересів, носила назву «Партія регіонів». Цим мала підкреслюватися значущість представлення саме регіональних інтересів та певне їхнє протиставлення центру. І хоча ця партія претендувала на роль загальноукраїнської, але навіть у період свого найбільшого розквіту залишалася передусім партією «донецьких».

Після приходу до влади в 2010 р., донецька група швидко почала домінувати в політичному процесі, претендувати на фактично монопольний доступ до владних ресурсів та, навіть, утверджувати свій «образ держави». Специфічні особливості цієї групи, зокрема, пов’язані із її значущою кримінальною генетикою, були масштабовані фактично на всю країну.

Так, зокрема, саме «управлінська модель» донецької групи утвердила неформальний інститут т.зв. «смотрящих», які в зеніті правління Януковича являли собою фактично паралельну, тіньову владну вертикаль, яка виконувала контролюючі, фіскальні, координуючі функції в тодішній сурогатній системі влади. В першу чергу це стосувалося саме реальної політики управління регіонами та місцевому рівні. Власне, після краху гегемонії «донецьких» окремі елементи цієї вибудованої ними системи, зокрема, згаданий інститут залишили ознаки свого існування, і не завжди, як атавізм…

Основні типи РГВ

Чому саме РГВ були, є і, найімовірніше, будуть ключовими акторами в політичному процесі, системі управління і суспільному житті країни?

Роль і сила РГВ в українському врядуванні і владарюванні обумовлюється низкою чинників аж до особливостей політичної системи країни. Головними серед них є:

• традиційна слабкість політичних партій, особливо в частині партійного будівництва на регіональному рівні;
• домінування неформальних практик в представництві інтересів;
• усталеність клієнт-патрональних відносин як на регіональному рівні, так і в центральній політиці;
• слабкість інституцій держави, представництва яких на регіональному рівні є об’єктом розподілу впливу, а не інструментом реалізації державної політики;
• перенесення внаслідок реформи децентралізації значної частини розподілу ресурсів на локальний рівень.

Разом з тим, РГВ та їхні інтереси далеко не завжди конкуренти державі та іншим офіційним інститутам. Хоча, звісно, їхня наявність та активність суттєво уточнює всі плани та програми, орієнтовані на регіональну політику, що розробляються в центрі.

Значною мірою діяльність РГВ на неформальному рівні компенсує практики і функції, які в силу різних причин не здатні реалізовувати офіційні інститути. Але водночас цей феномен мало досліджується та враховується саме в цьому розрізі. Натомість для того, щоб врахувати всі наслідки регіоналізації, яка наразі тільки розгортається після «децентралізаційного ривка-2020», варто врахувати чинник РГВ в усій можливій його багатогранності.

Палітра сучасних РГВ достатньо багатоманітна і це, відповідно, створює свої складнощі для їхньої типології. Критеріями, на основі яких (з низкою умовностей та деяких спрощень) можна провести класифікацію, є, з одного боку, масштаб впливу та, з іншого – головна стратегія його поширення/захисту інтересів. Водночас варто зауважити, що ці критерії не є стабільними, зафіксованими і мають свою динаміку, зокрема й під впливом процесу децентралізації.

Наразі на цій основі можна виокремити наступні типи РГВ:

• власне регіональні – вплив яких поширюється в межах одного регіону-області і які нарощують свій конкурентний потенціал та посилюють позиції саме на цьому рівні;
• субрегіональні групи – сформувалися на основі одного із районів області, потім масштабували вплив в межах регіону, можливо, й за його межами, часом інтегруються в загальну регіональну групу в межах стратегії впливу на центральну політику;
• «локальні олігархії» – сформовані на основі зростання місцевих бізнесів і поширення їхнього впливу на інші сфери (передусім, політичну), спочатку в межах своїх локальних спільнот, потім і за межі регіону;
• «варяги» – групи, які сформувалися в інших регіонах, можливо, мали загальноукраїнський потенціал, «зайшли» в регіон, отримали своїх компаньйонів і тепер орієнтовані на перетворення регіону на свій «базовий»; найбільш показовий приклад – «регіональні політики», що реалізуються провідними олігархічними групами.

Після «тотальної» і вже «недобровільної» децентралізації та виборів жовтня 2020 р., динаміка для РГВ помітно зросла, зокрема, в бік їхнього політичного оформлення.

«Середньостатистична РГВ»

• Неформальне об’єднання представників регіональних еліт: економічних, бюрократичних, політичних, культурних.
• Лідерство, найчастіше, розділене за функціональним принципом: «тіньове» адміністрування групи – в руках бізнесу чи напівкримінальних структур; публічне представництво здійснюють політики регіонального рівня (найчастіше – мери чи голови ОТГ).
• На «орбіті» групи знаходяться локальні групи інтересів: громадські організації, лідери думок, низові адміністративні еліти, установи культури, спорту, об’єкти умовної благодійності (допомога в обмін на електоральну підтримку і/ао ті чи інші послуги).
• Група усвідомлює себе, як спільноту. Однак, жорстких «кордонів» з іншими групами немає. І, що нижче знаходиться суб’єкт в ієрархії групи, то більша ймовірність і кількість горизонтальних контактів з іншими групами для нього притаманна.
• Група перебуває в постійній конкуренції/комунікації з іншими подібними утвореннями.
• Головний предмет конкуренції – боротьба за ресурси та позиції на території функціонування.
• Головні предмети міжгрупового діалогу – пошук взаємоприйнятних «правил гри» (непублічних, «понятійних»), розподіл сфер впливу, формування позиції регіону та їхнє відстоювання у діалозі з центром.
• Група має як формалізовані інститути (легальний бізнес, політичні сили, громадські організації, представництво у політичних партіях), так і неформальні (напівлегальні силові структури, тіньовий бізнес, корупційні стосунки з бюрократією).
• Група може бути досить динамічною на персональному рівні, однак досить жорстко захищає активи: підконтрольні території, позиції у владі, «схеми».
• Ціннісні орієнтири – стабільність та збереження статус-кво. Зазвичай, у групи відсутня чітка стратегія розвитку. Багато в чому – через строкатість утворення.
• Група перебуває в системному і постійному діалозі з «низовим середовищем». По відношенню до громад(и) вона позиціонує себе гарантом стабільності та забезпечення мінімальних громадських потреб.
• Група артикулює свої інтереси, частково узгоджує їх з інтересами громад(и) та представляє в органах місцевого самоврядування.

ІV. Посилення регіональних еліт у період між 2015 і 2020 рр.

Місцеві вибори 2015 і 2020 рр. чітко показали тенденцію до формування та посилення стійких регіональних груп впливу, які формалізують свою участь у політичному житті через органи самоврядування.

Території і методологія

Об’єктом аналізу стали дані з обласних рад у всіх областях, крім Донецької і Луганської, і 33 міських громад.

Таблиця 1. Проаналізовані територіальні громади

Вінницька область	Вінницька міська громада
Волинська область	Луцька міська громада
Дніпропетровська область	Дніпровська міська громада
Дніпропетровська область	Криворізька міська громада
Донецька область	Краматорська міська громада
Донецька область	Маріупольська міська громада
Донецька область	Покровська міська громада
Житомирська область	Житомирська міська громада
Закарпатська область	Ужгородська міська громада
Закарпатська область	Мукачівська міська громада
Запорізька область	Запорізька міська громада
Запорізька область	Мелітопольська міська громада
Івано-Франківська область	Івано-Франківська міська громада
Київська область	Білоцерківська міська громада
Київська область	Бориспільська міська громада
Київська область	Броварська міська громада
Кіровоградська область	Кропивницька міська громада
Луганська область	Рубіжанська міська громада
Львівська область	Львівська міська громада
Миколаївська область	Миколаївська міська громада
Одеська область	Одеська міська громада
Полтавська область	Полтавська міська громада
Полтавська область	Кременчуцька міська громада
Рівненська область	Рівненська міська громада
Сумська область	Сумська міська громада
Тернопільська область	Тернопільська міська громада
Харківська область	Харківська міська громада
Херсонська область	Херсонська міська громада
Хмельницька область	Хмельницька міська громада
Черкаська область	Черкаська міська громада
Чернівецька область	Чернівецька міська громада
Чернігівська область	Чернігівська міська громада
м.Київ	Київська міська громада

Також було проаналізовано процес створення і розвитку локальних партій. Під локальними ми маємо на увазі:

1. Партії, створені для репрезентації інтересів регіональної групи. Ці партії практично не беруть участі у виборах за межами регіону активності групи.
2. Партії, представники яких балотувались у кількох регіонах, але вони поки-що не включились у національний порядок денний. Наразі вони не представлені у Парламенті і не є можливими претендентами на місця у Верховній Раді. Варто зазначити, що частина подібних структур може вийти на національний рівень.
3. Партії, які раніше брали участь у національних процесах, але впродовж кількох останніх років перенесли активність на локальний рівень. Це також не виключає зворотного процесу (переходу з регіонального на національний рівень) у майбутньому.

Нижче подано список таких партій і динаміка зміни їхньої кількості (участь у виборах 2015 і 2020 рр.).

Таблиця 2. Проаналізовані локальні партії

	2015	2020
	“КМКС” Партія угорців України	“КМКС” Партія угорців України
	Аграрна партія України	Аграрна партія України
	Молодіжна партія України	Молодіжна партія України
	Партія “Громадська сила”	Партія “Громадська сила”
	ПОЛІТИЧНА ПАРТІЯ “ВІННИЦЬКА ЄВРОПЕЙСЬКА СТРАТЕГІЯ”	ПОЛІТИЧНА ПАРТІЯ “УКРАЇНСЬКА СТРАТЕГІЯ ГРОЙСМАНА”
	ПОЛІТИЧНА ПАРТІЯ “ГРОМАДСЬКИЙ РУХ “НАРОДНИЙ КОНТРОЛЬ”	ПОЛІТИЧНА ПАРТІЯ “ГРОМАДСЬКИЙ РУХ “НАРОДНИЙ КОНТРОЛЬ”
	Політична партія “ДОВІРЯЙ ДІЛАМ”	Політична партія “ДОВІРЯЙ ДІЛАМ”
	ПОЛІТИЧНА ПАРТІЯ “ЗА КОНКРЕТНІ СПРАВИ”	ПОЛІТИЧНА ПАРТІЯ “ЗА КОНКРЕТНІ СПРАВИ”
	Політична партія “Народний Рух України”	Політична партія “Народний Рух України”
	Політична партія “Наш край”	Політична партія “НАШ КРАЙ”
	Політична партія “НОВА ПОЛІТИКА”	Політична партія “НОВА ПОЛІТИКА”
	ПОЛІТИЧНА ПАРТІЯ “ПАРТІЯ ПРОСТИХ ЛЮДЕЙ СЕРГІЯ КАПЛІНА”	ПОЛІТИЧНА ПАРТІЯ “ПАРТІЯ ПРОСТИХ ЛЮДЕЙ СЕРГІЯ КАПЛІНА”
	Політична партія “Рідне місто”	Політична партія “Рідне місто”
	Політична партія “Сила людей”	Політична партія “Сила Людей”
	Політична партія “Українська Галицька партія”	Політична партія “Українська Галицька Партія”
	політична партія Всеукраїнське об’єднання “ЧЕРКАЩАНИ”	політична партія Всеукраїнське об’єднання “ЧЕРКАЩАНИ”
	політична партія Єдиний Центр	ПОЛІТИЧНА ПАРТІЯ “КОМАНДА АНДРІЯ БАЛОГИ”
	Українська партія “Єдність”	Політична партія “ЄДНІСТЬ ОЛЕКСАНДРА ОМЕЛЬЧЕНКА”
	ПОЛІТИЧНА ПАРТІЯ “ВСЕУКРАЇНСЬКЕ ОБ’ЄДНАННЯ “ГРОМАДСЬКИЙ КОНТРОЛЬ”
	Народна Партія
	Партія “Відродження”
	Партія “Справедливість”
	Партія ветеранів Афганістану
	Партія Вільних демократів
	Партія Пенсіонерів України
	Політична партія “Воля народу”
	Політична партія “Воля”
	Політична партія “Громадянська позиція”
	Політична партія “Європейська партія України”
	Політична партія “За Україну!”
	Політична партія “КОНКРЕТНИХ СПРАВ”
	Політична партія “Партія економічного відродження України”
	Політична партія “ПАТРІОТ”
	ПОЛІТИЧНА ПАРТІЯ “ПОРУЧ”
	Політична партія “Совість України”
	ПОЛІТИЧНА ПАРТІЯ “УКРАЇНСЬКЕ ОБ’ЄДНАННЯ ПАТРІОТІВ – УКРОП”
	Політична партія ДемАльянс (Демократичний альянс)
	Українська морська партія Сергія Ківалова
	Українська Народна Партія
		Політична Партія “Біла Церква разом”
		ПОЛІТИЧНА ПАРТІЯ “БЛОК ВАДИМА БОЙЧЕНКА”
		ПОЛІТИЧНА ПАРТІЯ “БЛОК ВІЛКУЛА “УКРАЇНСЬКА ПЕРСПЕКТИВА”
		ПОЛІТИЧНА ПАРТІЯ “БЛОК ВОЛОДИМИРА САЛЬДО”
		ПОЛІТИЧНА ПАРТІЯ “БЛОК КЕРНЕСА – УСПІШНИЙ ХАРКІВ!”
		ПОЛІТИЧНА ПАРТІЯ “БЛОК СВІТЛИЧНОЇ РАЗОМ!”
		ПОЛІТИЧНА ПАРТІЯ “ВАРТА (ВСЕУКРАЇНСЬКИЙ АЛЬЯНС РЕГІОНАЛЬНИХ І ТЕРИТОРІАЛЬНИХ АКТИВІСТІВ)”
		ПОЛІТИЧНА ПАРТІЯ “ВСЕУКРАЇНСЬКЕ ОБ’ЄДНАННЯ “ПЛАТФОРМА ГРОМАД”
		ПОЛІТИЧНА ПАРТІЯ “ГРОМАДЯНСЬКИЙ РУХ “СВІДОМІ”
		ПОЛІТИЧНА ПАРТІЯ “ДОВІРА”
		ПОЛІТИЧНА ПАРТІЯ “ЄДИНА АЛЬТЕРНАТИВА”
		ПОЛІТИЧНА ПАРТІЯ “ЗА МАЙБУТНЄ”
		Політична партія “КОМАНДА ІГОРЯ САПОЖКА – “ЄДНІСТЬ”
		ПОЛІТИЧНА ПАРТІЯ “КОМАНДА МАКСИМА ЄФІМОВА “НАШ КРАМАТОРСЬК”
		ПОЛІТИЧНА ПАРТІЯ “КОМАНДА МИХАЙЛІШИНА”
		ПОЛІТИЧНА ПАРТІЯ “КОМАНДА СЕРГІЯ МІНЬКА”
		ПОЛІТИЧНА ПАРТІЯ “КОМАНДА СИМЧИШИНА”
		Політична партія “Об’єднання “САМОПОМІЧ”
		ПОЛІТИЧНА ПАРТІЯ “ПАРТІЯ ВОЛОДИМИРА БУРЯКА “ЄДНАННЯ”
		Політична партія “Партія Ігоря Колихаєва “НАМ ТУТ ЖИТИ!”
		ПОЛІТИЧНА ПАРТІЯ “ПАРТІЯ МИРУ ТА РОЗВИТКУ”
		ПОЛІТИЧНА ПАРТІЯ “ПАРТІЯ ТВОГО МІСТА”
		ПОЛІТИЧНА ПАРТІЯ “ПАРТІЯ ШАРІЯ”
		ПОЛІТИЧНА ПАРТІЯ “ПЕРСПЕКТИВА МІСТА”
		ПОЛІТИЧНА ПАРТІЯ “ПОРЯДОК”
		ПОЛІТИЧНА ПАРТІЯ “ПОРЯДОК. ВІДПОВІДАЛЬНІСТЬ. СПРАВЕДЛИВІСТЬ”
		ПОЛІТИЧНА ПАРТІЯ “ПРОПОЗИЦІЯ”
		ПОЛІТИЧНА ПАРТІЯ “РІВНЕ РАЗОМ”
		ПОЛІТИЧНА ПАРТІЯ “РІДНЕ ЗАКАРПАТТЯ”
		ПОЛІТИЧНА ПАРТІЯ “РІДНИЙ ДІМ”
		Політична партія “Сила і Честь
		Політична партія “УДАР (Український Демократичний Альянс за Реформи) Віталія Кличка”

Також було проаналізовано активність національних партій крізь призму участі в них представників регіональних еліт. Зокрема, зміна партійності глав міст, баланс сил в обласних радах, боротьба за місця на низовому рівні.

Вибори-2020 і партійні прапори

Якщо почитати прес-релізи парламентських партій після місцевих виборів-2020, то може здатись, що вони мають широкі мережі регіональних структур, а на місцях ведеться активне партійне життя. В усіх без винятку місцевих радах є представники партій національного рівня. Однак, ілюзію «спільного порядку денного» для регіонів країни руйнують три фактори:

1. На місцевих виборах 2015 і 2020 рр. в жодній обласній раді не було «партії більшості». Тобто, незважаючи на результати парламентських виборів, навіть партія-лідер не змогла забезпечити повноту впливу в жодній з областей.
2. Зросла кількість локальних партій, що брали участь в місцевих виборах. У 2015 р. таких партій було 39, а в 2020 р. – 71.
3. Згідно зі звітами національних партій про витрату бюджетів, у період кампаній не спостерігалось підвищених витрат на регіональні структури.

Якщо оцінювати електоральні результати партій, що не дозволили жодній з них отримати більшість в жодній з областей, то можна припустити, що глави обласних рад мають бути компромісними фігурами і не завжди представляти партію, яка має найбільше мандатів. Водночас на вибір персони глави облради має впливати партійність Президента.

На перший погляд, все так є. У 2015 р. 13 обласних рад з 22 очолили представники БПП «Солідарність». Ще за рік партія додала в актив Сумську область, де раду замість представника ВО «Батьківщина» очолив представник партії влади.

Втім, втрата впливу БПП призвела до зворотного процесу. У 2019 р. у Дніпропетровській і Черкаській областях керівниками облрад стали представники партії «Відродження» і ВО «ЧЕРКАЩАНИ» відповідно.

У 2020 р. про перемогу прогнозовано заявила партія «Слуга народу». Її представники очолили 12 обласних рад.

З іншого боку, в Івано-Франківській області втримався «старий» керівник – Олександр Сич, обраний від ВО «Свобода». У Полтавській області керівник облради також не змінився. Депутати обрали Олександра Біленького. Втім, він представляє вже не колишню партію влади (БПП «Солідарність»), а локальну партію «Довіра».

В Черкаській області главою облради знову було обрано Анатолія Підгорного, який представляє локальну партію ВО «ЧЕРКАЩАНИ». Нарешті, збереглись позиції локальних партій (зі зміною персоналій і назв політичних проєктів) у Волинській та Харківській областях.

Таким чином, якщо в 2015 р. локальні партії контролювали лише 2 посади керівників облрад, то в 2020 р. цей показник виріс втричі. У шести областях місцеві ради очолили представники місцевих політичних сил.

• Вінницька облрада – В’ячеслав Соколовий (“УКРАЇНСЬКА СТРАТЕГІЯ ГРОЙСМАНА”)
• Волинська облрада – Григорій Недопад (“ЗА МАЙБУТНЄ”)
• Полтавська облрада – Олександр Біленький (“ДОВІРА”)
• Хмельницька облрада – Віолета Лабазюк (“ЗА МАЙБУТНЄ”)
• Черкаська облрада – Анатолій Підгорний (ВО “ЧЕРКАЩАНИ”)
• Чернівецька облрада – Олексій Бойко (Аграрна партія України).

До цього списку умовно можна додати Івано-Франківську облраду. Ця область стає базовим регіоном для ВО «Свобода».

Національні партії втримали лише дві області – «Європейська солідарність» (колишня БПП «Солідарність») забезпечила обрання своїх представників керівниками Львівської та Рівненської облрад. Відбулась ротація персоналій, але зберіглась партійність. Втім, є підстави стверджувати, що такий результат не стільки є наслідком партійної роботи, скільки – позицій місцевих РГВ.

Процес вибору керівника облради і вплив національного бренду демонструють електоральні результати локальних партій у відповідних областях (результати подано нижче в таблицях 3 і 4).

Вже у 2015 р. лише в семи областях показники партії глави обласної ради були кращими від сумарних показників локальних партій. У 2020 р. така ситуація притаманна лише 3 регіонам.

Водночас згаданий вище показник БПП «Солідарність»/«Європейська солідарність» у Рівненській області лише підтверджує припущення про владу місцевих еліт, а не національних брендів. Партійний бренд суттєво «просів» по голосах, але його представник задовольняє інші сили, обрані до обласної ради.

У Львівській області раду контролюють представники ЄС. Але є всі підстави стверджувати, що під брендом національної партії було обрано представників місцевих РГВ. У разі зміни формату їхніх стосунків із центром, відбудеться зміна і партійного бренду.

Саме так відбулось у Вінницькій області. Там у 2015 р. БПП «Солідарність» мала 32% місць в обласній раді. У 2020 р. ця сама група покращила позиції, отримавши 47% місць. Але – під іншим прапором. Замість БПП «Солідарність» – «Українська стратегія Гройсмана».

Вибори 2020 р. продемонстрували загальне посилення позицій регіональних партій, які в середньому контролюють 37% голосів в обласних радах. Зменшення кількості висуванців локальних політичних сил відбулося лише в 4 обласних радах: Закарпатській (на 7,81%), Запорізькій (на 7,14%), Одеській (на 1,19%) і Сумській (на 6,25%).

Натомість, зросла кількість рад, де представники локальних політичних сил мають понад 50% голосів. Якщо в 2015 р. таких областей було дві (Закарпатські і Харківська), то зараз – п’ять: Хмельницька – 56,25%, Харківська – 52,5%, Закарпатська – 51,57%, Чернігівська – 51,56%.

Таблиця 3,4. Національні і регіональні партії в розрізі керівництва місцевими радами. 2015, 2020 рр.

Рада		2015р.
		Голова ради		Від якої партії		Кількість мандатів його партії		% мандатів його партії		Кількість “локальних” партій		Кількість мандатів “локальних” партій		% мандатів “локальних” партій
Вінницька облрада		Олійник А.Д.		БПП”СОЛІДАРНІСТЬ”		27		32,14		1		6		7,14
Волинська облрада[1]		Палиця І.П.		“УКРОП”		17		26,56		2		21		32,75
Дніпропетровська облрада[2]		Пригунов Г.О.		БПП”СОЛІДАРНІСТЬ”		14		11,67		2		35		29,16
Житомирська облрада[3]		Лабунська А.В.		ВО “Батьківщина”		13		20,31		2		10		15,62
Закарпатська облрада		Рівіс М.М.		БПП”СОЛІДАРНІСТЬ”		15		23,44		3		38		59,38
Запорізька облрада		Самардак Г.В.		БПП”СОЛІДАРНІСТЬ”		13		15,48		3		23		27,37
Ів.-Франківська облрада		Сич О.М.		ВО “Свобода”		16		19,05		2		19		22,62
Київська облрада[4]		Старикова Г.В.		ВО “Батьківщина”		16		19,05		2		14		16,66
Кіровоградська облрада		Чорноіваненко О.А.		ВО “Батьківщина”		14		21,88		2		9		14,06
Львівська облрада		Ганущин О.О.		БПП”СОЛІДАРНІСТЬ”		20		23,81		4		24		28,56
Миколаївська облрада		Москаленко В.В.		БПП”СОЛІДАРНІСТЬ”		15		23,44		3		21		32,82
Одеська облрада[5]		Урбанський А.І.		БПП”СОЛІДАРНІСТЬ”		22		26,19		3		28		33,33
Полтавська облрада		Біленький О.Ю.		БПП”СОЛІДАРНІСТЬ”		15		17,86		5		35		41,65
Рівненська облрада		Данильчук О.Ю.		БПП”СОЛІДАРНІСТЬ”		19		29,69		2		11		17,19
Сумська облрада[6]		Салатенко С.П.		ВО “Батьківщина”		14		21,88		3		19		29,69
Тернопільська облрада		Овчарук В.В.		БПП”СОЛІДАРНІСТЬ”		18		28,13		3		12		18,75
Харківська облрада		Чернов С.І.		Партія “Відродження”		50		41,67		2		61		50,84
Херсонська облрада		Мангер В.М.		ВО “Батьківщина”		9		14,06		2		13		20,32
Хмельницька облрада		Загородний М.В.		БПП”СОЛІДАРНІСТЬ”		17		20,24		2		30		35,72
Черкаська облрада[7]		Вельбівець О.І.		БПП”СОЛІДАРНІСТЬ”		18		21,43		4		36		42,85
Чернівецька облрада		Мунтян І. М.		ВО “Батьківщина”		12		18,75		4		19		29,69
Чернігівська облрада		Вдовенко І.С.		БПП”СОЛІДАРНІСТЬ”		12		18,75		3		25		39,06
Рада	2020р.
	Голова ради		Від якої партії		Кількість мандатів його партії		% мандатів його партії		Кількість “локальних” партій		Кількість мандатів “локальних” партій		% мандатів “локальних” партій		Зміна % пунктах мандатів “локальних” партій
Вінницька облрада	Соколовий В.П.		“УКРАЇНСЬКА СТРАТЕГІЯ ГРОЙСМАНА”		40		47,62		2		47		55,95		48,81
Волинська облрада	Недопад Г.В.		“ЗА МАЙБУТНЄ”		22		34,38		3		31		48,44		15,69
Дніпропетровська облрада	Лукашук М.В.		“СЛУГА НАРОДУ”		30		25,00		3		42		35		5,84
Житомирська облрада	Федоренко В.І.		“СЛУГА НАРОДУ”		11		17,19		4		26		40,63		25,01
Закарпатська облрада	Петров О.Г.		“СЛУГА НАРОДУ”		11		17,19		4		33		51,57		-7,81
Запорізька облрада	Жук О.Ю.		“СЛУГА НАРОДУ”		19		22,62		2		17		20,23		-7,14
Івано-Франківська облрада	Сич О.М.		ВО “Свобода”		18		21,43		2		26		30,95		8,33
Київська облрада	Скляров О.І.		“СЛУГА НАРОДУ”		22		26,19		1		14		16,67		0,01
Кіровоградська облрада	Шульга С.П.		“СЛУГА НАРОДУ”		14		21,88		2		10		15,62		1,56
Львівська облрада	Гримак І.Я.		“ЄВРОПЕЙСЬКА СОЛІДАРНІСТЬ”		28		33,33		4		27		32,13		3,57
Миколаївська облрада	Замазєєва Г.В.		“СЛУГА НАРОДУ”		16		25,00		3		22		34,38		1,56
Одеська облрада	Діденко Г.В.		“СЛУГА НАРОДУ”		16		19,05		3		27		32,14		-1,19
Полтавська облрада	Біленький О.Ю.		“ДОВІРА”		16		19,05		3		38		45,24		3,59
Рівненська облрада	Кондрачук С.Ю.		“ЄВРОПЕЙСЬКА СОЛІДАРНІСТЬ”		13		20,31		2		17		26,56		9,37
Сумська облрада	Федорченко В.М.		“СЛУГА НАРОДУ”		16		25,00		2		15		23,44		-6,25
Тернопільська облрада	Головко М.Й.		ВО “Свобода”		13		20,31		2		18		28,13		9,38
Харківська облрада	Товмасян А.Е.		“СЛУГА НАРОДУ”		17		14,17		2		63		52,5		1,66
Херсонська облрада	Самойленко О.С.		“СЛУГА НАРОДУ”		11		17,19		3		25		39,06		18,74
Хмельницька облрада	Лабазюк В.О.		“ЗА МАЙБУТНЄ”		13		20,31		3		36		56,25		20,53
Черкаська облрада	Підгорний А.В.		ВО “ЧЕРКАЩАНИ”		18		28,13		2		30		46,88		4,03
Чернівецька облрада	Бойко О.С.		Аграрна партія України		7		10,94		4		28		43,76		14,07
Чернігівська облрада	Дмитренко О.Б.		“СЛУГА НАРОДУ”		8		12,50		3		33		51,56		12,5

Рівень міських громад: позиції центру ще слабші

Аналіз результатів виборів керівників міст у 2015 і 2020 рр. дозволяє стверджувати, що процеси на даному рівні знаходяться повністю під контролем місцевих груп. Лише в шести містах з 33-х, включених до аналізу, відбулась зміна керівника. До того ж, у більшості випадків, йдеться лише про персональні ротації, а не про зміну груп впливу, до якої належить мер.

У Луцьку відбулась зміна одного близького до І.Палиці міського голови на іншого. В Мелітополі С.Мінько, який обирався в 2015 р. від БПП «Солідарність», поступився місцем представнику своєї «іменної» партії «Команда Сергія Мінька» І.Федорову. В Рівному самовисуванець Володимир Хомко був змінений представником ЄС Олегом Третьяковим. Але, якщо співставити його показники з результатами виборів до Рівненської міськради, напрошується висновок про те, що на спільний результат працювала одна й та сама РГВ.

Звертає на себе увагу і процес зміни політичних прапорів керівниками міст. Формально змінили партійну ідентичність 11 мерів з 27 переобраних. В двох випадках («Вінницька європейська стратегія» і «Українська стратегія Гройсмана» та «Єдиний центр» і «Команда Андрія Балоги») мова йде про ребрендинг політичних сил. В інших випадках – про радикальну зміну партійної належності. При цьому зріс інтерес мерів до локальних брендів і зменшилось їх бажання балотуватись у якості самовисуванців.

Якщо в 2015 р. з 33 міських голів 8 йшли на вибори без опору на політичний проєкт, то в 2020 р. таких залишилось два (Краматорська громада – О.Гончаренко та Ужгородська – Б.Андріїв). Якщо співставити партійність керівника міста з результатами виборів до міської ради, то можна припустити спробу використати персональний рейтинг мера як трамплін для «своєї» партії. З одного боку, це спроба повторити алгоритм Зеленського. А з іншого – свідчення того, що регіональні еліти на рівні великих міст завершують своє структурне оформлення в політичному полі.

Підтвердженням останньої тези є кількість керівників міст, які пішли на вибори не від національних, а від локальних партій. У результаті виборів 2015 р. було 16 обрано керівників міст (майже половина) від українських політичних проєктів і лише 9 – від місцевих сил. У 2020 р. ситуація змінюється докорінно: лише 6 представників національних політичних сил і 25 висуванців локальних партій. Зазначимо, що троє з шести йшли на вибори від ВО «Свобода» (Івано-Франківськ, Хмельницький, Тернопіль). Водночас у Хмельницькому Олександр Симчишин до місцевої ради провів власний політичний проєкт – політичну партію «Команда Симчишина».

Таблиця 5. Міські голови, які переобрались у 2020 р.

Області	Громада	2015		2020
		Голова	Висування	Голова	Висування
Вінницька	Вінницька	Моргунов С.А.	“ВІННИЦЬКА ЄВРОПЕЙСЬКА СТРАТЕГІЯ”	Моргунов С.А.	“УКРАЇНСЬКА СТРАТЕГІЯ ГРОЙСМАНА”
Дніпропетровська	Дніпровська	Філатов Б.А.	“УКРОП”	Філатов Б. А.	“ПРОПОЗИЦІЯ”
Донецька	Маріупольська	Бойченко В.С.	Самовисування	Бойченко В.С.	“БЛОК ВАДИМА БОЙЧЕНКА”
Донецька	Покровська	Требушкін Р.В.	Самовисування	Требушкін Р.В.	“ЗА МАЙБУТНЄ”
Житомирська	Житомирська	Сухомлин С.І.	БПП “СОЛІДАРНІСТЬ”	Сухомлин С.І.	“ПРОПОЗИЦІЯ”
Закарпатська	Ужгородська	Андріїв Б.Є.	Партія “Відродження”	Андріїв Б.Є.	Самовисування
Закарпатська	Мукачівська	Балога А.В.	Єдиний Центр	Балога А.В.	“КОМАНДА АНДРІЯ БАЛОГИ”
Запорізька	Запорізька	Буряк В.В.	Самовисування	Буряк В.В.	“ПАРТІЯ ВОЛОДИМИРА БУРЯКА “ЄДНАННЯ”
Івано-Франківська	Івано-Франківська	Марцінків Р.Р.	ВО”Свобода”	Марцінків Р.Р.	ВО”Свобода”
Київська	Білоцерківська	Дикий Г.А.	“Об’єднання “САМОПОМІЧ”	Дикий Г.А.	“ЗА МАЙБУТНЄ”
Київська	Бориспільська	Федорчук А.С.	“НАШ КРАЙ”	Федорчук А. С.[8]	“НАШ КРАЙ”
Київська	Броварська	Сапожко І.В.	Самовисування	Сапожко І.В.	“КОМАНДА ІГОРЯ САПОЖКА – “ЄДНІСТЬ”
Кіровоградська	Кропивницька	Райкович А.П.	БПП “СОЛІДАРНІСТЬ”	Райкович А.П.	“ПРОПОЗИЦІЯ”
Луганська	Рубіжанська	Хортів С.І.	“Опозиційний блок”	Хортів С.І.	“НАШ КРАЙ”
Львівська	Львівська	Садовий А.І.	“Об’єднання “САМОПОМІЧ”	Садовий А.І.	“Об’єднання “САМОПОМІЧ”
Миколаївська	Миколаївська	Сєнкевич О.Ф.	“Об’єднання “САМОПОМІЧ”	Сєнкевич О.Ф.	“ПРОПОЗИЦІЯ”
Одеська	Одеська	Труханов Г.Л.	“ДОВІРЯЙ ДІЛАМ”	Труханов Г.Л.	“ДОВІРЯЙ ДІЛАМ”
Полтавська	Полтавська	Мамай О.Ф.	“Совість України”	Мамай О.Ф.	“ЗА МАЙБУТНЄ”
Полтавська	Кременчуцька	Малецький В.О.	“ПОРУЧ”	Малецький В.О.	“ЗА МАЙБУТНЄ”
Сумська	Сумська	Лисенко О.М.	ВО”Батьківщина”	Лисенко О.М.	ВО”Батьківщина”
Тернопільська	Тернопільська	Надал С.В.	ВО”Свобода”	Надал С.В.	ВО”Свобода”
Харківська	Харківська	Кернес Г.А.	Партія “Відродження”	Кернес Г.А.[9]	“БЛОК КЕРНЕСА – УСПІШНИЙ ХАРКІВ!”
Хмельницька	Хмельницька	Симчишин О.С.	ВО”Свобода”	Симчишин О.С.	ВО”Свобода”
Черкаська	Черкаська	Бондаренко А.В.	ВО”Батьківщина”	Бондаренко А.В.	“ЗА МАЙБУТНЄ”
Чернігівська	Чернігівська	Атрошенко В.А.	БПП “СОЛІДАРНІСТЬ”	Атрошенко В.А.	“РІДНИЙ ДІМ”
м.Київ	Київська	Кличко В.В.	БПП “СОЛІДАРНІСТЬ”	Кличко В.В.	“УДАР”

Посилився контроль місцевих еліт і над міськими радами. У 2015 р. лише сім міських голів могли розраховувати на власну (своєї партії) фракцію, яка мала 40% і більше від числа обраних депутатів. До того ж, лише двоє з них – С.Хортів (Рубіжанська громада) і Г.Кернес (Харківська) – мали понад 50% голосів.

За результатами виборів 2020 р. кількість міст з домінуванням фракцій міських голів (40% і більше) зросла до 9. Водночас у п’яти ОТГ міські голови мають більше половини голосів. Мова йде про Вінницю, Івано-Франківськ, Рубіжне, Хмельницький і Чернігів.

Втім, варто враховувати і процес загального посилення місцевих проєктів. Загальна частка висуванців локальних партій, обраних у ради, зросла з 32,76% у 2015 р. до 45,57% у 2020 р.

Шість років тому лише в п’яти міськрадах локальні партії мали сумарну більшість. В 2020 р. цей показник зріс до 13-ти.

• Чернівецька – 73,81%
• Хмельницька – 71,42%
• Чернігівська – 71,42%
• Покровська – 63,16%
• Вінницька – 62,96%
• Броварська – 60,53%
• Рубіжанська – 58,82%
• Мукачівська – 57,9%
• Маріупольська – 57,41%
• Харківська – 55,95%
• Мелітопольська – 54,76%
• Дніпровська – 54,69%
• Білоцерківська – 50%

Таблиця 6,7. Національні і регіональні партії: посади мерів та позиції у міськрадах. 2015, 2020 рр.

Області	Громада	2015р.
		Голова	Висування	Кількість мандатів його партії	% мандатів його партії	Кількість “локальних” партій	Кількість мандатів “локальних” партій	% мандатів “локальних” партій
Вінницька	Вінницька	Моргунов С.А.	“ВІННИЦЬКА ЄВРОПЕЙСЬКА СТРАТЕГІЯ”	20	37,04	1	20	37,04
Волинська	Луцька	Романюк М.Я.	БПП “СОЛІДАРНІСТЬ”	8	19,05	2	18	42,85
Дніпропетровська	Дніпровська	Філатов Б.А.	“УКРОП”	21	32,81	2	28	43,75
Дніпропетровська	Криворізька	Вілкул Ю.Г.	“Опозиційний блок”[10]	29	45,31	2	11	17,19
Донецька	Краматорська	Панков А.В.	Самовисування			2	13	30,95
Донецька	Маріупольська	Бойченко В.С.	Самовисування			2	9	16,67
Донецька	Покровська	Требушкін Р.В.	Самовисування			2	30	83,33
Житомирська	Житомирська	Сухомлин С.І.	БПП “СОЛІДАРНІСТЬ”	11	26,19
Закарпатська	Ужгородська	Андріїв Б.Є.	Партія “Відродження”	9	25,00	6	25	69,44
Закарпатська	Мукачівська	Балога А.В.	Єдиний Центр	17	47,22	3	29	80,55
Запорізька	Запорізька	Буряк В.В.	Самовисування			2	15	23,44
Запорізька	Мелітопольська	Мінько С.А.	БПП “СОЛІДАРНІСТЬ”	8	19,05	2	7	16,66
Івано-Франківська	Івано-Франківська	Марцінків Р.Р.	ВО”Свобода”	14	33,33	2	9	21,43
Київська	Білоцерківська	Дикий Г.А.	“Об’єднання “САМОПОМІЧ”	11	26,19	2	7	16,66
Київська	Бориспільська	Федорчук А.С.	“НАШ КРАЙ”	10	29,41	2	13	38,23
Київська	Броварська	Сапожко І.В.	Самовисування			2	10	27,78
Кіровоградська	Кропивницька	Райкович А.П.	БПП “СОЛІДАРНІСТЬ”	9	21,43	3	14	33,33
Луганська	Рубіжанська	Хортів С.І.	“Опозиційний блок”	25	73,53	1	3	8,82
Львівська	Львівська	Садовий А.І.	“Об’єднання “САМОПОМІЧ”	24	37,50	4	22	34,38
Миколаївська	Миколаївська	Сєнкевич О.Ф.	“Об’єднання “САМОПОМІЧ”	10	18,52	1	9	16,67
Одеська	Одеська	Труханов Г.Л.	“ДОВІРЯЙ ДІЛАМ”	27	42,19	2	33	51,57
Полтавська	Полтавська	Мамай О.Ф.	“Совість України”	7	16,67	3	19	45,24
Полтавська	Кременчуцька	Малецький В.О.	“ПОРУЧ”	7	16,67	3	18	42,86
Рівненська	Рівненська	Хомко В.Є.	Самовисування			2	8	19,04
Сумська	Сумська	Лисенко О.М.	ВО”Батьківщина”	18	42,86	1	4	9,52
Тернопільська	Тернопільська	Надал С.В.	ВО”Свобода”	13	30,95	2	8	19,04
Харківська	Харківська	Кернес Г.А.	Партія “Відродження”	57	67,86	2	64	76,19
Херсонська	Херсонська	Миколаєнко В.В.	Самовисування			2	14	25,93
Хмельницька	Хмельницька	Симчишин О.С.	ВО”Свобода”	10	23,81	2	10	23,81
Черкаська	Черкаська	Бондаренко А.В.	ВО”Батьківщина”	6	14,29	3	17	40,47
Чернівецька	Чернівецька	Каспрук О.П.	Самовисування			2	15	35,71
Чернігівська	Чернігівська	Атрошенко В.А.	БПП “СОЛІДАРНІСТЬ”	9	21,43	2	15	35,71
м.Київ	Київська	Кличко В.В.	БПП “СОЛІДАРНІСТЬ”	52	43,33	1	15	12,5

Області	Громада	2020р.
		Голова	Висування	Кількість мандатів його партії	% мандатів його партії	Кількість “локальних” партій	Кількість мандатів “локальних” партій	% мандатів “локальних” партій	Зміна % мандатів “локальних” партій
Вінницька	Вінницька	Моргунов С.А.	“УКРАЇНСЬКА СТРАТЕГІЯ ГРОЙСМАНА”	34	62,96	1	34	62,96	25,92
Волинська	Луцька	Поліщук І.І.	“ЗА МАЙБУТНЄ”	13	30,95	2	19	45,24	2,39
Дніпропетровська	Дніпровська	Філатов Б. А.	“ПРОПОЗИЦІЯ”	22	34,38	2	35	54,69	10,94
Дніпропетровська	Криворізька	Павлов К.Ю.	“ОПОЗИЦІЙНА ПЛАТФОРМА – ЗА ЖИТТЯ”	9	16,67	2	24	44,45	27,26
Донецька	Краматорська	Гончаренко О.В.	Самовисування			2	20	47,61	16,66
Донецька	Маріупольська	Бойченко В.С.	“БЛОК ВАДИМА БОЙЧЕНКА”	22	40,74	2	31	57,41	40,74
Донецька	Покровська	Требушкін Р.В.	“ЗА МАЙБУТНЄ”	4	10,53	2	24	63,16	-20,17
Житомирська	Житомирська	Сухомлин С.І.	“ПРОПОЗИЦІЯ”	16	38,1	1	20	47,62	47,62
Закарпатська	Ужгородська	Андріїв Б.Є.	Самовисування			6	11	28,95	-40,49
Закарпатська	Мукачівська	Балога А.В.	“КОМАНДА АНДРІЯ БАЛОГИ”	11	28,95	3	22	57,9	-22,65
Запорізька	Запорізька	Буряк В.В.	“ПАРТІЯ ВОЛОДИМИРА БУРЯКА “ЄДНАННЯ”	16	25	2	27	42,19	18,75
Запорізька	Мелітопольська	Федоров І.С.	“КОМАНДА СЕРГІЯ МІНЬКА”	19	45,24	2	23	54,76	38,1
Ів-Франківська	Ів-Франківська	Марцінків Р.Р.	ВО”Свобода”	28	66,67				-21,43
Київська	Білоцерківська	Дикий Г.А.	“ЗА МАЙБУТНЄ”	12	28,57	2	21	50	33,34
Київська	Бориспільська	Федорчук А. С.	“НАШ КРАЙ”	8	21,05	2	8	21,05	-17,18
Київська	Броварська	Сапожко І.В.	“КОМАНДА ІГОРЯ САПОЖКА – “ЄДНІСТЬ”	12	31,58	2	23	60,53	32,75
Кіровоградська	Кропивницька	Райкович А.П.	“ПРОПОЗИЦІЯ”	9	21,43	3	21	49,99	16,66
Луганська	Рубіжанська	Хортів С.І.	“НАШ КРАЙ”	20	58,82	1	20	58,82	50
Львівська	Львівська	Садовий А.І.	“Об’єднання “САМОПОМІЧ”	17	26,56	4	24	37,5	3,12
Миколаївська	Миколаївська	Сєнкевич О.Ф.	“ПРОПОЗИЦІЯ”	14	25,93	1	23	42,6	25,93
Одеська	Одеська	Труханов Г.Л.	“ДОВІРЯЙ ДІЛАМ”	20	31,25	2	26	40,63	-10,94
Полтавська	Полтавська	Мамай О.Ф.	“ЗА МАЙБУТНЄ”	10	23,81	3	20	47,62	2,38
Полтавська	Кременчуцька	Малецький В.О.	“ЗА МАЙБУТНЄ”	9	21,43	3	18	42,86	0
Рівненська	Рівненська	Третяк О.В.	“ЄВРОПЕЙСЬКА СОЛІДАРНІСТЬ”	10	23,81	2	11	26,19	7,15
Сумська	Сумська	Лисенко О.М.	ВО”Батьківщина”	13	30,95	1	3	7,14	-2,38
Тернопільська	Тернопільська	Надал С.В.	ВО”Свобода”	18	42,86	2	12	28,56	9,52
Харківська	Харківська	Кернес Г.А.	“БЛОК КЕРНЕСА – УСПІШНИЙ ХАРКІВ!”	34	40,48	2	47	55,95	-20,24
Херсонська	Херсонська	Колихаєв І.В.	“Партія Ігоря Колихаєва “НАМ ТУТ ЖИТИ!”	17	31,48	2	26	48,15	22,22
Хмельницька	Хмельницька	Симчишин О.С.	ВО”Свобода”/”КОМАНДА СИМЧИШИНА”	26	61,9	2	30	71,42	47,61
Черкаська	Черкаська	Бондаренко А.В.	“ЗА МАЙБУТНЄ”	8	19,05	3	13	30,95	-9,52
Чернівецька	Чернівецька	Клічук Р.В.	“ЄДИНА АЛЬТЕРНАТИВА”	10	23,81	2	31	73,81	38,1
Чернігівська	Чернігівська	Атрошенко В.А.	“РІДНИЙ ДІМ”	26	61,9	2	30	71,42	35,71
м.Київ	Київська	Кличко В.В.	“УДАР”	30	25	2	44	36,67	24,17

«Зв’язка» місто-область: зростання масштабів і впливу

Розглянувши ситуацію в обласних і ключових міських радах областей, варто оцінити вплив місцевих груп на ухвалення рішень на обох рівнях. Результати виборів 2020 р. дозволяють стверджувати, що в Україні виникли щонайменше 16 регіонів, у яких одна й та сама РГВ впливає (або контролює) як на міськраду в обласному центрі, так і на обласну раду. У Вінницькій, Харківській, Чернігівській областях можна говорити про повний або частковий контроль на обох рівнях. В інших 13 регіонах мова йде про вплив місцевих (міських) еліт на ухвалення рішень на рівні обласної ради.

Таблиця 8. Регіони, а яких локальні партії мають сильні позиції одночасно у облраді та міськраді обласного центру

Область	Голова облцентру	Партія голови в обл. та міськраді	Кількість мандатів		% мандатів
			облрада	міськрада	облрада	міськрада
Вінницька	Моргунов С.А.	“УКРАЇНСЬКА СТРАТЕГІЯ ГРОЙСМАНА”	40	34	47,62	62,96
Волинська	Поліщук І.І.	“ЗА МАЙБУТНЄ”	22	13	34,38	30,95
Дніпропетровська	Філатов Б.А.	“ПРОПОЗИЦІЯ”	17	22	14,17	34,38
Житомирська	Сухомлин С.І.	“ПРОПОЗИЦІЯ”	6	16	9,38	38,1
Запорізька	Буряк В.В.	“ПАРТІЯ ВОЛОДИМИРА БУРЯКА “ЄДНАННЯ”	9	16	10,71	25
Кіровоградська	Райкович А.П.	“ПРОПОЗИЦІЯ”	5	9	7,81	21,43
Львівська	Садовий А.І.	“Об’єднання “САМОПОМІЧ”	9	17	10,71	26,56
Миколаївська	Сєнкевич О.Ф.	“ПРОПОЗИЦІЯ”	7	14	10,94	25,93
Одеська	Труханов Г.Л.	“ДОВІРЯЙ ДІЛАМ”	11	20	13,1	31,25
Полтавська	Мамай О.Ф.	“ЗА МАЙБУТНЄ”	13	10	15,48	23,81
Харківська	Кернес Г.А.[11]	“БЛОК КЕРНЕСА – УСПІШНИЙ ХАРКІВ!”	46	34	38,33	40,48
Херсонська	Колихаєв І.В.	“Партія Ігоря Колихаєва “НАМ ТУТ ЖИТИ!”	13	17	20,31	31,48
Хмельницька	Симчишин О.С.	“КОМАНДА СИМЧИШИНА”	13	26	20,31	61,9
Черкаська	Бондаренко А.В.	“ЗА МАЙБУТНЄ”	12	8	18,75	19,05
Чернівецька	Клічук Р.В.	“ЄДИНА АЛЬТЕРНАТИВА”	9	10	14,06	23,81
Чернігівська	Атрошенко В.А.	“РІДНИЙ ДІМ”	19	26	29,69	61,9

До того ж, звертає на себе увагу той факт, що наразі немає жодного випадку, коли б представники РГВ не з обласного центру успішно претендували б на провідну роль на рівні області.

Другою особливістю ситуації є те, що в згаданих 16 регіонах жоден з місцевих лідерів не є членом національної партії. З певними застереженнями, можна стверджувати, що претензії на майбутнє представництво в Парламенті мають партії «Пропозиція», «За майбутнє» і «Об’єднання «Самопоміч». Але, на даному етапі вони є, відповідно до запропонованої вище класифікації, все ж регіональними (локальними) політичними силами.

Після виборів-2020

Вибори 2020 р. позначили тенденцію до радикального зниження актуальності національного порядку денного на рівні регіонів. Автори ідеї переходу на вибори за партійними списками мали надію, що цей крок дозволить залучити регіональні групи впливу в національний політичний процес у якості складових частин парламентських партій (або парій, які претендують на парламентський статус).

Однак, відсутність системної партійної роботи з розвитку місцевих структур, пошук центральною владою варіантів «домовитись» з місцевими елітами привели до зворотного результату.

РГВ достатньо посилились для того, щоб не лише захищати свої інтереси, але й претендувати на роль єдиної сили, що впливає на ухвалення рішень на місцевому рівні. На виборах 2020 р. чітко проявився тренд оформлення регіональними елітами власних політичних проєктів. Національні бренди використовувались лише як франшизи – місцеві еліти розподіляли своїх представників по списках ключових партій. У підсумку, РГВ отримали контрольовані місцеві ради.

Показник успіху тієї чи іншої політичної сили національного рівня часто не має до результату жодного відношення, оскільки обрані депутати скоріше лояльні до місцевої групи, ніж до партійного керівництва. Виключення становлять, хіба що, політичні партії, які опустились з національного рівня на локальний («Свобода», «Самопоміч»), або коаліції РГВ, які в 2020 р. йшли на вибори з проєктами «Пропозиція» і «За майбутнє».

Таким чином, станом на 2021 р. в Україні немає жодної обласної ради, яка контролювалась би національною партією чи коаліцією національних партій. Більше того, зростання кількості депутатів від локальних політичних проєктів демонструє кризу лояльності до національного порядку денного. З одного боку, це свідчення кризи довіри до парламентських партій і того, що запит на «нові обличчя» не задоволено. З іншого – прояв структурного оформлення політичного крила РГВ.

Реформа децентралізації, яка передає на місця більше фінансових ресурсів і повноважень, з одного боку, знімає відповідальність з центру за цілий ряд процесів. З іншого – знижує можливості Києва впливати на те, що відбувається навіть на рівні областей, не кажучи вже про окремі ОТГ.

Загальні кризові явища в державі, які зачіпають як політичну, так і економічну сферу, будуть підштовхувати місцеві еліти до агресивного захисту своїх інтересів, у тому числі – шляхом відкритої конфронтації з центральною владою. На початковому етапі такі конфлікти матимуть локальний характер – у кожному окремому випадку буде свій порядок денний, свої контури компромісу. Однак, навіть така ситуація створює великі ризики для реалізації будь-якої масштабної загальнонаціональної кампанії. Центру доведеться домовлятись з регіонами «по одному», і результати компромісів, залежно від регіону, можуть бути протилежними.

Сьогодні країна підійшла до моменту, коли є слабкий центр, що виконує роль парасолі над регіонами зі своїми елітами, своїми інтересами і замкнутим характером регіональної політики – своєрідної подоби феодальних республік. Місцеві еліти вже усвідомили свою силу, але поки що до кінця не оцінили кордони свого впливу.

V. РГВ у політичному житті регіонів і країни

Особливості формування та функціонування РГВ

Базовий рівень функціонування РГВ – область

Більшість впливових РГВ виникли і сформувались на обласному рівні. Цьому сприяла специфіка адміністративно-територіального устрою України, в якому обласний рівень був і залишається необхідною ланкою комунікації між центром та низовим рівнем.

Для сильних політичних та економічних гравців, які контролюють ту чи іншу територію, або мають на ній інтереси, обласний рівень – необхідний інструмент діалогу з центром.

Глава ОДА в 1996-2014 рр. був ключовою фігурою обласного політикуму. Окрім виконання законодавчо передбачених функцій, він здійснював неформальну функцію політичного арбітра в області, регулював контакти РГВ з центром та був конструктором і виразником консолідованої (або узгодженої) позиції області.

Фактично, довкола глав ОДА сформувались «регіональні політичні режими», які враховували соціальну та економічну структуру регіонів, можливості комунікації з центром та великими політико-економічними групами. Функціонування регіональних еліт, в середовищі яких і формувались РГВ, відбувалось поза формальними інститутами держави і/або самоврядування. Комунікація (як горизонтальна, так і вертикальна) базувалась на непублічних зв’язках.

Позиція глави ОДА («губернатора») стала для центру інструментом регулювання ситуації в регіонах. А для РГВ – об’єктом конкуренції. Забезпечити призначення «свого» ставленика на посаду глави ОДА було завданням-максимум для будь-якої РГВ. У регіонах, де були сильні локальні РГВ-лідери, центр фактично змушений був призначати вихідців з цієї групи на головну посаду в області. У регіонах, де спостерігалась конкуренція між кількома РГВ – оптимальним рішенням центру було призначення «варяга», який мав би головні зусилля концентрувати на «арбітражі».

За спостереженням А.Ткачука, «протягом 20 років відбувалась регіоналізація через виконавчу владу! Голови МДА були не представниками держави, а виразниками інтересів місцевих еліт».

РГВ переважно створювались на базі обласних центрів. Але були й винятки. Так, група В.Балоги «стартувала» з Мукачева. Однак, у своєму розвитку, вийшла на обласний рівень, ставши домінантною в Закарпатській області. А група Вілкулів має адміністративну та економічну базу в Кривому Розі. На піку свого розвитку вона поширювала вплив на всю Дніпропетровську область. Однак, ця група була і залишається лише однією з великих РГВ регіону.

Зазвичай, обласний центр ставав майданчиком, на якому формувались РГВ, відбувалась їх конкуренція, узгоджувались позиції тощо.

РГВ і великий бізнес

Великий бізнес завжди був середовищем, яке активно вливало на формування РГВ. До того ж, нерідко великий бізнес виступав і виступає в якості патрона, «материнської структури» або «соціального замовника» для РГВ.

Зазначимо, що впродовж останнього десятиліття подібну роль для РГВ почали відігравати не тільки «класичні» фінансово-промислові олігархії, а й великі «бізнес-імперії», сформовані на базі агробізнесу.

Відповідно, і в регіонах стає все більше РГВ, економічна база яких зосереджена в агросекторі. Деякі з цих груп не оформлені структурно, а існують як неформальні союзи подекуди тіньових власників агропідприємств. Найчастіше такі групи функціонують на районному або міжрайонному рівнях. На обласному рівні типові приклади «аграрних» РГВ – родина Засух у Київській області або підприємство «Агродім» у Чернігівській області, що асоціюється з родиною загиблого в 2020 р. народного депутата В.Давиденка.

Ряд аграрних РГВ мають міжрегіональну природу. Втім, часто їх інтереси та природа діяльності, участь у коаліціях в кожній з областей мають відмінності.

Ще один важливий фактор впливу великих ПЕГ на РГВ – структурний. РГВ формувались та розвивались за зразком олігархічних утворень. У первинному вигляді, структуровані РГВ – це ті самі олігархії, тільки обласного/регіонального масштабу.

Тобто, економічною основою РГВ є монопольний контроль над найбільш прибутковими підприємствами регіону чи кластерами локальної економіки. Економічні позиції дозволяють претендувати на провідні адміністративні та політичні позиції в області. Доступ до обласної влади (або контроль над нею) дозволяє створити комфортні умови існування для РГВ та вибудовувати систему стосунків з центром.

Якщо за формою РГВ прагнули копіювати національні олігархічні групи, то за змістом вони все ж суттєво відрізнялись від них. У першу чергу, тому, що значно більшою мірою змушені були зважати на позиції громад в локаціях своєї активності. І ця тенденція посилюється. Зі зростанням цінності позицій у місцевому самоврядуванні, РГВ більше зусиль спрямовують на комунікацію з громадами. Вони багато в чому формують позиції громад. Але, разом з тим, від цих позицій вони стають більш залежними, ніж від позицій центру. РГВ легітимізуються в ролі виразника інтересів громад, а не через роль провідника позицій центру.

Після реформи децентралізації відбулися суттєвий перерозподіл можливостей впливу на ситуацію в регіонах на користь РГВ. Однак, механізми комунікації з центром не змінились. Це призвело до того, що частішають приклади, коли регіони демонструють амбіції диктувати свої умови центру (як під час національного карантину 2020 року). Натомість, центр, який зберігає, в цілому, інструментарій роботи в регіонах, має все менше політичної підтримки своїх дій.

У ситуації очевидного зростання напруги по лінії центр-регіони олігархічні групи наразі займають позицію очікування, виступаючи на боці центру чи РГВ, залежно від власних інтересів.

РГВ і держава

РГВ часто мають значний або й вирішальний вплив на органи місцевого самоврядування. У той же час, вони представлені у системі влади і самоврядування не як формальний суб’єкт. Їх представництво – опосередковане (ставленики РГВ призначаються на посади як де-факто представники своїх груп і обираються до виборних органів у формальному статусі представників партій).

Відтак, РГВ існують «у різних площинах» з системою державної влади. Така ситуація створює простір для політичного маневру представникам регіональних еліт. Через вплив на органи самоврядування та низові структури виконавчої влади, вони мають можливість «регулювати» впровадження тих чи інших рішень центру.

Особливо виразно ця проблема проявляється у тих випадках, коли мова йде про рішення, які не схвалюються РГВ. Держава, генеруючи рішення та проєктні посили, спрямовує їх «вниз». Однак, на обласному (а нерідко – і на районному) рівні ці рішення проходять «ревізію» РГВ. Їхня позиція формалізується через органи місцевого самоврядування. А виконання, його швидкість, якість та ефективність – залежать від того, наскільки кожне конкретне рішення відповідає інтересам РГВ.

Так формуються «комунікаційні затори» в реалізації державної політики. У деяких випадках, такі «затори» дозволяють стримати популістські, ризиковані чи відверто негативні ініціативи державної влади. Так, в 2004 та 2014 рр. саме позиція груп впливу більшості регіонів дозволила, в кінцевому підсумку, перемогти Майданам.

Однак, нерідко спостерігається й протилежний суспільно значимий ефект. У першу чергу, коли мова йде про впровадження масштабних реформ. Зокрема, РГВ, які наразі пристосувались до функціонування в агросекторі в умовах мораторію на ринок землі, фактично є суб’єктом, що стримує реформу. Так само, РГВ є силою, яка не зацікавлена у судовій реформі – адже вплив через неформальну комунікацію на судову владу є для них інструментом збереження позицій.

РГВ і місцеве самоврядування

Вибори-2020 стали важливим етапом в процесі утвердження в силі регіональних груп впливу. Результати виборів свідчать про те, що в усіх областях країни місцеві еліти зробили ставку не стільки на боротьбу за партійно-політичне представництво в радах, скільки – на збереження/розширення/корекцію персональних позицій.

Саме мотив збереження персональних позицій визначав політичну поведінку ключових гравців регіонального рівня. В адміністративних одиницях, в яких національні партії зберігали високі рейтингові позиції, місцеві еліти боролись за право отримати доступ до формування передвиборних списків цих партій. Там, де існував ризик, що національний бренд не отримає бажаної підтримки виборців, ресурси вкладались у розвиток локальних партійних проєктів.

Часто використовувався комбінований підхід. Або ж – по різному поступали групи впливу, які конкурували між собою. Наприклад, у Кривому Розі група впливу, орієнтована на корпорацію «Метінвест», інтегрувала своїх кандидатів до списку «Слуги народу». А група Вілкулів – розвивала локальний проєкт «Блок Вілкула «Українська перспектива».

Закон не вимагає утворення формальних коаліцій в органах самоврядування. Втім обриси неформальних коаліцій чітко проглядались уже на етапі формування керівних органів обласних рад.

Ці коаліції в публічному вимірі створювались політичними силами. Зокрема, в більшості регіонів було враховане побажання центру, аби у керівництві місцевої влади було представлено президентську партію «Слуга народу». Однак, у площині реальної політики суб’єктом формування коаліцій у місцевій владі виступали РГВ. Саме фактичні лідери РГВ, а не формальні політичні лідери, укладали угоди, які було реалізовано шляхом обрання керівників місцевих рад. І саме вони підтримують життєздатність місцевих рад, досягаючи домовленостей щодо ключових голосувань.

Органи місцевого самоврядування – ключовий політичний інструмент для РГВ.Самоврядування дозволяє групам формалізувати діалог з центром і легітимізувати свою позицію, представити її позицією громади.

Разом з тим, соціологічні опитування показують, що, з одного боку, регіональні еліти користуються значно віщою довірою суспільства, ніж центральні. Але з іншого – немає підстав говорити про формування стійкого союзу між регіональними елітами (РГВ) та громадами (суспільством).

Так, згідно з даними опитування Групи «Рейтинг», проведеного у травні 2021 року, 51,1% громадян заявили, що після того, як зросли місцеві бюджети, вони не відчули жодних змін на краще (у 2015 р. відповідний показник становив 55,4%). Ще 15,2% опитаних заявили, що відчули погіршення (у 2015 р. – 16,4%). Зміни на краще відчули 24,3% (у 2015 р. – 16,5%).

Тобто, можна констатувати, що позитивні зрушення в оцінці суспільством реформи децентралізації все ж спостерігаються. Однак, вони вкрай повільні. РГВ, як один з ключових вигодонабувачів реформи, далеко не завжди повною мірою відповідають на суспільні запити.

Показово, що поступове зростання підтримки реформи супроводжується («компенсується») переадресуванням негативних рефлексій на регіональний рівень. Так, 31,9% респондентів заявили, що в результаті реформи влада опинилась в руках «місцевих князьків» (у 2017 р. цей показник становив 28,7%). 14,4% вважають, що децентралізація відкрила/відкриває нові можливості впливу на владу (у 2017 р. так вважали 24,0%). Це – найбільш тривожні показник для РГВ.

Якщо на перших етапах реформи РГВ були об’єктивними виразниками інтересів суспільства на лінії вертикального конфлікту між суспільством і елітами, то зараз відбувається процес зміни оцінок. Регіональні еліти для суспільства поступово переходять у категорію «вони» для рядових громадян. Тобто, сприймаються, як опонент, а не союзник у вертикальному конфлікті.

«Лінії розлому» між регіонами та національним рівнем

У кожному з регіонів є своя специфіка регіонального політичного режиму, своя система стосунків з центром. Різниться також динаміка та інтенсивність діалогу з Києвом. Однак, очевидно, що в кожній з областей регіональні групи впливу стали самодостатнім середовищем, яке має свої інтереси та своє бачення шляхів розвитку регіону.

Водночас спостерігається ряд конфліктних ліній, які мають різне наповнення для різних регіонів, але – спільні системні ознаки.

Модернізація vs реконструкція

Регіони та центр базуються на різних світоглядних позиціях.

Для більшості політичних сил національного рівня є притаманною апеляція до міфології модернізації. Образ майбутнього, цифрові технології, відданість ідеям прогресу, реформаторська риторика – типовий набір комунікаційної тактики національних партій та управлінських еліт центрального рівня.

На регіональному рівні політичні сили виступають з консервативних позицій. Головний меседж більшості регіональних проєктів – ідея покращення рівня за збереження звичного способу життя. Ідеї прогресу слабко представлені на рівні регіональних політикумів. Натомість, виразно домінують мотиви відновлення/реконструкції.

Передвиборні обіцянки та післявиборча практика регіональних груп впливу сконцентровані, переважно, довкола:

– Обіцянок про створення нових робочих місць (але – без запровадження нових виробництв, які позиціонуються як екологічно чи соціально ризиковані). Такий підхід дозволяє РГВ зберегти зручну для них економічну структуру регіону, не дозволити з’явитись у регіоні новим сильним політико-економічним гравцям.

– Планів з будівництва або реконструкції об’єктів соціальної, культурної, спортивної, розважальної інфраструктури. Це дозволяє демонструвати наочні результати роботи (побудовано новий басейн, відремонтовано школу, модернізовано парк тощо).

– Проєктів щодо покращення комунікацій. Ремонт доріг, тротуарів у містах чи впорядкування територій у менших населених пунктах так само дозволяють місцевим елітам демонструвати наочні результати роботи.

Таким чином, наразі фактично сформувався розрив між національним та регіональним баченням щодо бажаних шляхів розвитку країни.

Формальні інститути vs неформальні механізми взаємодії

Регіони та центр використовують різні політичні інструменти.

Державна політика реалізується через президентську вертикаль, підрозділи ОДА, по лінії органів місцевого самоврядування. Попри зміни в «політичному наповненні» інститутів державної влади, механізм функціонування держави залишається сталим.

Для регіональних груп впливу державні інститути є інструментами реалізації власних інтересів. Боротьба між різними групами впливу йде не тільки за позиції в органах самоврядування, а й за контроль над посадами у державній владі. Для груп важливо отримати контроль над прокуратурою, управлінням поліції, судами, управліннями ОДА. Такий контроль дозволяє забезпечити захист своїх інтересів та комфортні умови функціонування.

Таким чином, якщо на центральному рівні спостерігається відносна тотожність інтересів груп впливу та держави, то на регіональному – не завжди.

Регіональні групи впливу, у практичному вимірі, часто є сильнішим і спроможнішим політичним середовищем, ніж регіональні підрозділи державної вертикалі.

Після реформи децентралізації у РГВ збільшились можливості захисту своїх інтересів. Однак, спостерігається помітний брак інструментів (перш за все, політичних) узгодження державної політики з регіональним рівнем.

Боротьба за контроль над бюджетними та інвестиційними ресурсами

Децентралізація дала ресурс для регіональних еліт.

Місцеві бюджети отримали ресурси, достатні для того, щоб реалізовувати масштабні (з точки зору регіону) проєкти. Освоєння локальних бюджетів через близькі до РГВ бізнес-структури дає групам ресурси для саморозвитку.

Громади отримують вирішення найбільш нагальних проблем (дороги, школи, соціальна інфраструктура тощо) та задоволення ряду суспільних запитів (церкви, об’єкти спортивної та розважальної інфраструктури, громадські простори). Натомість, РГВ заробляють капітал, який вкладається у локальні інвестиційні проєкти (заклади ХоРеКа, індустрія туризму та розваг, торгівля, підприємства для задоволення комунальних потреб).

Однак, наразі цих ресурсів недостатньо для реалізації масштабних бізнес-проєктів. У цій площині РГВ неспроможні конкурувати з великим олігархічним бізнесом та українськими і міжнародними корпораціями.

Багато в чому, саме цим пояснюється фактичний опір РГВ приходу масштабних інвестицій у «підконтрольні» регіони. РГВ хотіли б робити такі інвестиції самостійно. Однак, достатніх ресурсів ще не мають. Звідси – тактика стримування інвестицій. А також – конфлікти між регіональним та (між)національним бізнесом.

Трансформація партійно-політичної структури

Регіональні еліти поступово створюють локальні політичні системи.

Місцеві вибори 2015 та 2020 рр. показали чітку тенденцію до посилення регіональних політичних проєктів. Попри те, що українським законодавством не передбачено регіональних партій, власники локальних брендів знаходять способи обходити формальні вимоги законів.

Тому на виборах з’являються такі феномени, як «всеукраїнські» партії з чітко означеною локалізацією в назві: «Березанська громада», «Партія чернівчан», «Рідне Закарпаття», «За Одещину», «Черкащани», «Херсонці». А також – велика кількість партій, які мають персональне брендування: «Команда Андрія Балоги», «УДАР Віталія Кличка», «Блок Едуарда Гурвіца», «Команда Ігоря Сапожка «Єдність», «Блок Вілкула «Українська перспектива», «Блок Вадима Бойченка» та ін.

Це явище стало реакцією регіональних груп впливу на той факт, що національні політичні партії де-факто не ведуть роботи в регіонах.

Партії не стали інструментом підготовки кадрів для державного управління. До всього, національні партії дуже тісно пов’язані з іменами своїх лідерів, які далеко не завжди мають рівномірну підтримку в різних регіонах.

Для регіональних груп впливу доступна опція «оренди» національного бренду на період виборів. Однак, все частіше вони обирають інший шлях – формування власного проєкту. Такий варіант дозволяє РГВ значно вільніше визначати позиціювання проєкту, уникати негативних асоціацій виборців з національним брендом. Врешті, самостійно формувати політичну та технологічну команду, без необхідності зважати на позиції національних лідерів.

На вибрах-2020 регіональні проєкти показали себе вже досить сильним гравцем. Ряд політичних сил («Пропозиція», «УДАР» та ін.) демонструють амбіції щодо національного рівня. Висловлюються ідеї щодо формування на базі регіональних партій «конфедеративного» політичного проєкту для участі у парламентських виборах. Зазначимо, що нове законодавство, в якому передбачений механізм «відкритих списків», створює сприятливі умови для реалізації подібного сценарію.

Кейс Сумської області

За оцінками ЗМІ, ключовими РГВ Сумської області є:

Сумська міська група. Лідер групи – втретє обраний на виборах-2020 міським головою Олександр Лисенко. Ця група контролює обласний центр. На виборах, після певного періоду пошуку бренду, виступала під прапором «Батьківщини».

Група Андрія Деркача. Головні інтереси групи зосереджені на півночі області, де знаходиться виборчий округ №159, від якого А.Деркач регулярно, з 1998 р., обирався депутатом Парламенту (за винятком кампаній, коли мажоритарні вибори не проводились). Група має інтереси також в обласному центрі та інших регіонах області. Контролює значну частину інформаційного простору області. Для цієї області регіон не є єдиною сферою активності.

У виборах-2020 група брала участь під брендом «Наш край», і зосереджувала головні зусилля на боротьбі за мандати обласної ради. Врешті, «Наш край» отримав 8 мандатів в облраді, але не отримав представництва в міській раді обласного центру.

Група Юрія Чмиря. Ю.Чмирь був одним з найбільш знакових губернаторів країни періоду правління В.Януковича. Саме в цей період дана група оформилась, як суб’єкт регіональної політики.

У виборах брала участь за списками ОПЗЖ. Зайняла друге після «Слуги народу» місце (14 мандатів) на виборах до обласної ради та друге після «Батьківщини» місце (9 мандатів) на виборах до Сумської міської ради.

Група Ігоря Молотка. І.Молоток – депутат останніх трьох скликань від округу №160. В політичному плані група не орієнтується на єдиний бренд. Так, сам депутат входить до парламентської групи партії «За майбутнє». А на виборах до Сумської обласної ради він значною мірою, за інформацією ЗМІ, впливав на формування передвиборного списку партії «Батьківщина».

Група Владислава Бухарєва, колишнього депутата Верховної Ради від округу №162. Наразі В.Бухарєв займає офіційну посаду радника міністра внутрішніх справ. Водночас він зберігає інтереси в області. За даними ЗМІ, Бухарєв має репутацію «тіньового» центру впливу на Сумщині, основний функціонал якого – вплив на кадрові призначення та рішення органів державної влади і самоврядування.

Сумська область є регіоном, у якому відсутня домінантна група впливу. Натомість, є ознаки того, що групи місцевих еліт досить структуровані. Вони функціонують на базі неформального розподілу сфер впливу.

У регіоні відсутні локальні проєкти. У місцевих виборах-2020 до обласної та Сумської міської рад не брав участі жоден такий проєкт. Всі ключові РГВ області інтегровані в національні політичні проєкти. Але на регіональному рівні вони виступають радше як користувачі брендів парламентських партій.

РГВ області перебувають у діалозі між собою. Прикладом узгодження інтересів були вибори мера Сум. Жодна з груп не висовувала сильного конкурента О.Лисенку.

Еліти області не артикулюють виразну позицію щодо діалогу з центром. Втім, можна говорити про наявний «мовчазний консенсус» РГВ, який базується на прагненні мінімізувати втручання центру у справи області. Опосередкованим проявом цієї ситуації є постійні ротації на посаді глави ОДА впродовж останніх двох років. Микола Клочко, який очолював ОДА в 2015-2019 рр., конфліктував з мером Сум О.Лисенком.

Призначений губернатором у березні 2020 р. Роман Грищенко, за інформацією місцевих активістів, нестандартно відреагував на амбіції представників РГВ, заявивши жорсткі претензії на лідерство в регіональному політикумі.

Втім, Р.Грищенку не вдалось реалізувати наміри. Багато в чому – саме через консенсус РГВ, які не сприйняли керівника області, який претендував на активне втручання у зони їх інтересів.

Об’єктивно, місцеві РГВ зацікавлені в «губернаторі», який виконував би функції арбітра в регіоні. Призначення у листопаді 2020 року на посаду глави Сумської ОДА Василя Хоми, який не мав виразних позицій у регіоні, але має репутацію сильного управлінця (хоч і паралельно – репутацію однієї з ключових фігур команди Януковича в Харківській області) відповідало запиту РГВ.

Втім, уже в червні 2021 р. Кабмін погодив кандидатуру нового глави ОДА – Дмитра Живицького. Живицький останнім часом працював в Кабінеті міністрів. Він є вихідцем с сумських адміністративних еліт.

Загалом, процес пошуку механізмів діалогу між сумськими РГВ та центром триває. І, з великою ймовірністю, цей процес буде супроводжуватись подальшими пошуками не тільки оптимальних кадрових рішень, а й «майданчиків», що дозволять знайти баланс між інтересами центру та регіональних еліт.

Кейс Дніпропетровської області

Дніпропетровська область має одну з найскладніших структур РГВ серед областей України.

Дніпро є містом, у якому базуються головні структури двох політико-економічних груп, що мають неформальний статус національних. А також – значимі інтереси за межами України. Мова – про ПЕГ І.Коломойського та В.Пінчука.

Група В.Пінчука бере мінімальну участь у політичному житті регіону. Натомість, група І.Коломойського, попри те, що помітно втратила позиції у Дніпрі, веде системну роботу в місті та області. При цьому, після фактичного припинення існування політичних проєктів («УКРОП» та «Відродження»), ця група, на рівні регіону, прагне диверсифікувати політичні впливи, делегуючи своїх представників у різні політичні проєкти.

Впродовж 2015-2020 рр. на базі Дніпра виокремилась група Г.Корбана-Б.Філатова. Станом на 2015 р., коли Б.Філатова вперше було обрано мером Дніпра, ця група перебувала в полі впливу І.Коломойського. Однак, суперечності між Корбаном-Філатовим та Коломойським на рівні міста, доповнені різним ставленням до центральної влади в особі Президентів Порошенка та Зеленського, призвели до конфліктного розмежування.

У період 2015-2019 рр. для даної РГВ базовий інтерес полягав у встановленні контролю над Дніпром. Б.Філатову вдалось сформувати орієнтовану на мера більшість у міській раді. І, вже з позицій найбільш популярного політика міста, а також – впізнаваного персонажа на національному рівні, команда Корбана-Філатова почала демонструвати виразні амбіції обласного та національного рівня.

Конфлікт між Б.Філатовим та В.Зеленським спонукав першого до пошуку інструментів не тільки збереження позицій, а й – розширення впливу. Таким інструментом став партійний проєкт «Пропозиція». Від початку, партія задумувалась, як загальнонаціональна «парасоля» для мерів (у першу чергу – обласних центрів). Однак, на вибори-2020 «Пропозиція» вийшла в якості міжрегіонального проєкту з виразною базою в Дніпрі та області.

Група Корбана-Філатова – одна з наразі небагатьох РГВ, яка демонструє амбіції виходу на національний рівень.

У Дніпрі базуються штаб-квартири кількох компаній, які працюють на українському ринку ритейлу (АТБ, Varus). Вони не є системними політичними гравцями на регіональному рівні. Однак, перебувають у системній комунікації з міською та обласною владою. На обласному рівні ключовий інтерес цих груп – формування вертикальних «ланцюгів» для продуктових мереж – від сільськогосподарського виробника до магазину. Саме завдяки цій активності ритейлерів, в області стримується експансія великих агрохолдингів.

Також у місті й області є ряд невеликих РГВ, які орієнтовані переважно на захист власних бізнес-інтересів та розширення сфери активності. Ці групи мають інтереси у будівництві, комунікаціях, сільському господарстві, інших галузях. Вони, зазвичай, «копіюють» модель політичного представництва оліграхічних груп. Тобто, не «вкладаючись» у один конкретний політичний проєкт, намагаються делегувати своїх представників у органи самоврядування та локальних адміністрацій.

Певним феноменом політикуму Дніпра є група З.Краснова. Маючи певні інтереси в найрізноманітніших економічних сферах, ця група тривалий час утримує локальний політичний проєкт – партію «Громадська сила». Партія регулярно отримує мандати у міськраді Дніпра, що дозволяє групі впливати на політику міського самоврядування.

Ще одна особливість Дніпропетровської області в тому, що вона – одна з небагатьох, у якій обласний центр не є єдиним осереддям впливових РГВ обласного рівня. Кривий Ріг є базовим в області для ПЕГ Р.Ахметова. Контрольовані корпорацією «Метінвест» підприємства Кривого Рогу дають цій групі базу для претензій на вплив у місті та області.

Станом на 2015 рік, політичною «надбудовою» групи Ахметова на політичному рівні області і Кривого Рогу була родина Вілкулів. Ю.Вілкул з 2010 р. очолював Криворізьку міськраду, а О.Вілкул – претендував на роль національного лідера у «біло-голубій» ніші. Однак, і у Дніпрі, і в Кривому Розі відбулося розмежування інтересів між оліграхічною групою національного масштабу та місцевою РГВ.

На виборах-2020 «Метінвест» зробив ставку на франшизу президентської партії «Слуга народу». А група Вілкула – на локальний проєкт «Блок Вілкула» «Українська перспектива». Цей проєкт пройшов до обласної ради, а також – до міських рад Дніпра і Кривого Рогу. В своєму базовому місті «Українська перспектива» посіла перше місце на виборах. Крім того, РГВ Вілкула, в результаті драматичних виборів, змогла забезпечити обрання міським головою К.Павлова. Павлов лише формально був представником ОПЗЖ. Фактично – він був виразником інтересів групи Вілкулів.

Після смерті Павлова група Вілкула зберегла контроль над містом, забезпечивши обрання Ю.Вілкула секретарем міськради і, відповідно, виконувачем обов’язків мера на період до обрання нового міського голови.

В інших великих містах області ситуація, за системними параметрами, схожа на ситуаціє в обласному центрі. Тобто – представлені інтереси олігархічних груп, інтереси локальних груп впливу, в політичному житті присутні локальні проєкти, або ж – використовуються на правах франшизи національні бренди.

Для РГВ Дніпропетровської області не є характерною жорстка тенденція до «закривання в регіоні». Область є об’єктом впливів з центрального рівня. У регіоні проглядаються ознаки прагнення виходу РГВ на національний і міжрегіональний рівень.

Однак, у РГВ регіону немає системного бачення щодо розвитку діалогу з центром чи напрямків регіональної експансії. Центр для Дніпропетровщини – це контрагент, який може як сприяти вирішенню тих чи інших завдань, так і заважати їм.

Більшість груп області мають власні контакти на національному рівні. Зважаючи на це, вони зацікавлені у тому, щоб глава обласної адміністрації мінімально втручався у процеси, які відбуваються в області.

Дніпропетровщина – багато в чому політично самодостатній регіон. Разом з тим, ця самодостатність є можливою за рахунок широких вертикальних і горизонтальних контактів РГВ, які напрацьовувались впродовж тривалого часу.

РГВ області об’єктивно зацікавлені у продовженні реформи децентралізації. В регіоні, окрім іншого, існує досить сильний бюрократично-управлінський прошарок, який здатен ефективно використовувати нові можливості.

Ключові побоювання регіону пов’язані з тим, що після запровадження інституту префектів посилиться контроль центру над ситуацією в регіоні. Саме тому, слід очікувати боротьби за посаду префекта та ключові позиції в його апараті між РГВ регіону, які конкурують між собою.

VI. РГВ та держава: висновки та сценарії розвитку ситуації

Ключові висновки

1. Еліти регіонального (обласного, районного) чи субрегіонального рівня здійснюють значний вплив на визначення шляхів та специфіки розвитку регіонів своєї активності.
2. Нестабільність партійно-політичної системи України, слабке проникнення партій на регіональний рівень сприяли тому, що регіональні еліти тяжіють до об’єднання на базі групових інтересів. Місцеві ж організації навіть найбільш впливових парламентських партій критично часто використовуються за принципом «франшизи». Таким чином, немає підстав говорити про повноцінну загальнонаціональну партійну систему, вона розпадається на низку регіональних та локальних фрагментів. Тож репрезентація інтересів та здійснення політичного управління через партійну систему суттєво ускладнені і потребують модернізації.
3. РГВ є одним з ключових неформальних інститутів на регіональному рівні. Саме формат РГВ є головним і найбільш функціональним для включення місцевих еліт в політичне, суспільне та економічне життя своїх регіонів. РГВ цілком сформувалися в якості політичного інституту – вони мають свою структуру, діють в межах певних, відносно фіксованих правил, виконують відомий іншим функціонал. Однак, всі ці інституційні характеристики мають неформальний характер, ніде офіційно не зафіксовані і не визнані на рівні публічної політики та держави.
4. Реформа децентралізації сприяла посиленню РГВ. Прохолодно-вичікувальна тактика реагування на зміни, які передбачала реформа, виявилася результативною – вже за наслідками першої виборчої кампанії в умовах повномасштабного створення ОТГ РГВ почали перетворюватися в головного вигодонабувача перетворень. Власне, ця тенденція, що наразі розвивається, виявилася одним із головних непрогнозованих ефектів децентралізації.
5. Незавершеність реформи децентралізації дозволила РГВ значною мірою встановити контроль над місцевим самоврядуванням та регіональними елементами центральної вертикалі влади. І саме ця незавершеність відкрила для РГВ найбільші можливості для використання змін в своїх інтересах. РГВ, як найбільш компетентні учасники процесів у регіонах, які володіють найрелевантнішими ресурсами і досвідом, закривають прогалини в управлінні, регулюванні конфліктів, усуненні наслідків проблем (зокрема, пов’язаних із пандемією коронавірусу).
6. Відчутне посилення РГВ внаслідок незавершеної децентралізації призводить до остаточного утвердження регіональних політичних режимів. І саме РГВ виступають їхнім ключовим елементом. Інструменти, ресурси, можливості центру для ефективного впливу на ці режими та загальну ситуацію в регіонах постійно зменшуються і прямують до перетворення в номінальні. РГВ поступово формують «політичну надбудову» регіональних політичних режимів через розвиток локальних партійних проєктів.
7. Стратегії регіональної автаркії для РГВ формувалися протягом тривалого часу і незавершена децентралізація лише надала їм вирішального імпульсу. У 1991-2002 рр. головним завданням регіональних еліт був вихід на національний рівень. Після запровадження пропорційної виборчої системи утворились «інституційні затори», які ускладнили перехід представників регіональних еліт на національний рівень. РГВ почали переорієнтовуватись на активність «на місцях». Повернення пропорційної складової у виборчий процес у 2012 р. суттєво ситуацію не змінило. Після 2014 р., попри запит на оновлення політичного класу, РГВ більше прагнуть до збереження позицій на місцях, ніж до виходу на національний рівень. Місцеві вибори 2015 і – особливо – 2020 рр. показали, що для РГВ зростає цінність позицій у самоврядуванні і знижується – на національному рівні.
8. РГВ використовують самоврядування для легітимізації власних інтересів та реалізації власного бачення розвитку регіонів у діалозі з центральною владою. За таких обставин, самоврядування втрачає свою суть як власне інститут самостійного представництва інтересів, формування управління та керування громадами. Місцеве самоуправління, яке увесь незалежний період України було додатком до пострадянської держави та її апарату, швидко перетворюється в імітаційний додаток до РГВ і їхньої реальної ролі в політиці на локальному та регіональному рівнях.
9. Для більшості РГВ притаманна консервативна «ідеологія». Вони підозріло сприймають будь-які зміни, а провідні життєві стратегії базуються на основі захисту власних групових інтересів. Зміни припускаються лише в контексті підвищення якості (однак без суттєвих і, тим більше, сутнісних перемін) у звичному способі життя.
10. За умови збереження актуальних тенденцій, до консервації ситуації та виникнення на регіональному рівні квазідержавних утворень, залишився один виборчий цикл.

Можливі сценарії

Палітра ключових сценаріїв розвитку ситуації не виглядає дуже багатоманітною, попри наявність низки важливих перемінних і потенційних непередбачуваних чинників («чорних лебедів»). В цілому, сьогодні можна виокремити три базові сценарії.

1. На основі інерції домінуючих поточних тенденцій. В його межах можна очікувати:

– Подальшого посилення РГВ і чіткого окреслення суперечностей між ними та державою. Ймовірність цього треку зростатиме в разі збереження реформи децентралізації у незавершеному вигляді, слабкої регіональної політики центру, подальшого послаблення національних політичних партій.

– Фактичної підміни держави на місцевому рівні неформальними РГВ, які ухвалюють рішення поза обумовленими законодавством процедурами і впроваджують їх з використанням органів самоврядування та (частково) державних інституцій. У разі послаблення інституту держави РГВ продовжать заповнювати вакуум влади, реалізовуватимуть власні підходи до здійснення урядування на територіях впливу, формуючи «клаптикову структуру» держави.

– «Капсулювання» областей (територій), зниження рівня конкуренції як всередині регіонів, так і між ними. Сприятливі умови в цьому напрямі – посилення тенденції до монополізації РГВ економічного життя регіонів.

2. Курс центру на «наведення порядку». Цей сценарій, попри його зовнішню простоту, може бути дуже поліваріативним.

У своїй основі він передбачає жорстке протистояння між РГВ та центром з використанням адміністративних, регуляторних, силових інструментів з боку останнього.Центр може застосувати свої ресурси, щоб взяти під контроль кадрову політику на місцях. Він може регулювати законодавство про партії, використовувати силові структури проти регіональних еліт і т. ін. Для цього центральна влада має бути достатньо сильною і здатною реалізувати такий курс щодо всіх найбільш значних РГВ.

Втім, навіть якщо вдасться досягти відносного успіху і «потіснити» позиції РГВ, це не означатиме успіху в перспективі, оскільки така політика може різко актуалізувати інші тенденції та явища. Зокрема, «повернення» РГВ до центральної політики, але в конфліктному налаштуванні щодо центральних еліт. Один із можливих напрямків – формування міжрегіональних союзів РГВ, їхній вихід на національний рівень у форматі політичних партій. Політика центру може стимулювати горизонтальний міжрегіональний діалог, формулювання спільного порядку денного для РГВ з різних регіонів, появи прийнятних для кількох регіонів (чи РГВ з різних регіонів) політичних лідерів, які мали б амбіції стати альтернативою правлячим силам.

Водночас, варто розуміти, що нове включення РГВ у політичну боротьбу на національному рівні може відбуватися на боці різних сил. Зокрема, й через інтеграцію РГВ в орбіти олігархічних та адміністративно-бюрократичних груп.

Розгортання цього сценарію з високою ймовірністю суміжне із накопиченням різних конфліктів, частина з яких здатна бути вельми руйнівними і посилювати загрози національній безпеці. Відтак, цей сценарій виглядає достатньо сумнівним з точки зору відповідності реальним національним інтересам України.

3. «Реінтеграція» регіонів і РГВ у загальноукраїнське поле. Цей сценарій передбачає пошук майданчиків для діалогу між державою та регіональними елітами і формування на них узгодженої місцевої та державної політики регіонального розвитку. Попри інституційну несумісність РГВ та державного бюрократичного апарату, визнання перших реальною фактичною силою на регіональному рівні може стимулювати сторони до пошуку формату та механізмів співпраці. Відновлення інтересу РГВ до позицій на центральному рівні можливе як наслідок тонкої, достатньо майстерності політики центру.

Разом з тим, варто розуміти, що в реальному політичному процесі згадані сценарні напрямки можуть діяти (і частина з них вже діє) одночасно і в поєднанні, генеруючи ціле віяло нових альтернатив, викликів та загроз. Більшість із них здатні чинити деструктивний вплив на політичний розвиток країни. І саме тому політика центру щодо РГВ потребує якнайшвидшого оформлення і реалізації.

VII. Як інтегрувати РГВ у національне суспільно-політичне поле. Пропозиції щодо державної політики

Регіональні групи впливу стали важливими елементами локальних політикумів. Вони суттєво впливають на позиції регіонів як щодо місцевого, так і щодо національного порядку денного. Це об’єктивно створює простір для віддалення регіонів та центру.

Відтак, проблема подальших трансформацій РГВ може розглядатись, як питання національної безпеки. Це обумовлює важливість проведення відповідальної державної регіональної політики, спрямованої на модернізацію системи взаємовідносин центру і регіонів.

Ця політика наразі не може бути застосована до територій, тимчасово окупованих РФ (ОРДЛО та АРК і Севастополя). Застосування висловлених нижче пропозицій та інших складових інтеграції цих територій в політичне тіло України можливе лише як наслідок повного відновлення над ними суверенітету нашої держави та проведення системних деокупаційних заходів.

Державна регіональна політика має:

– забезпечити прийнятний рівень діалогу центральної та місцевої влад, виконання ухвалених центром рішень;

– упередити феодалізацію ключових регіонів країни і запустити соціальні ліфти між регіонами і центром.

Головне завдання цієї політики – інтеграція РГВ у всеукраїнські процеси, створення умов, за яких регіоналізація була б не тільки неможливою, а й невигідною для РГВ. Вирішення цього завдання можливе за умови корекції регіональної політики на ключових напрямках.

Політико-аналітична складова

– Визнання РГВ реальним неформальним інститутом регіональної політики.

– Вивчення цього феномену, його специфіки, особливостей функціонування РГВ.

– Постійний моніторинг діяльності ключових РГВ у кожному регіоні (області).

– Підготовка регулярних рекомендацій для центральних органів влади щодо стратегії і тактики політики держави щодо РГВ.

Попри те, що РГВ не мають формального статусу, їх наявність та діяльність неможливо ігнорувати. РГВ присутні у місцевій владі. Однак, це – не єдиний ареал їхньої активності. Їхній вплив на ситуацію в регіонах виходить далеко за рамки самоврядування. Представники РГВ присутні в органах державної влади.

Для того, щоб вибудовувати ефективний і результативний діалог з регіонами, центр має чітко розуміти, хто є його контрагентом, які його інтереси, мотивації та наміри.

Політичні та громадські комунікації

– Пошук майданчиків формальної та неформальної комунікації з ключовими гравцями регіональних політикумів.

– Залучення РГВ до діалогу щодо формування та впровадження державної політики регіонального розвитку.

– Стимулювання громадської активності на регіональному і міжрегіональному рівнях.

– Заохочення громадськості до пошуку варіантів і механізмів «вертикальної» комунікації між суспільством і державою.

Формування інформаційного, громадського та інтелектуального поля довкола РГВ є необхідною передумовою пошуку варіантів включення регіональних еліт у національний суспільно-політичний дискурс. Натомість, капсулювання регіональних еліт, їхня зосередженість виключно на локальній проблематиці створюватиме ризики дезінтеграції та передумови для виникнення сепаратистських рухів.

Інформаційна політика

– Підтримка телевізійних та мережевих проєктів, які пропагують міжрегіональні комунікації (туризм, співпраця малого і середнього бізнесу, медіа тощо).

– Стимулювання присутності лідерів думок з регіонів в національному інформаційному полі.

– Інформування про політичні процеси в регіонах, з акцентом на позитивних тенденціях і одночасним висвітленням факторів ризику.

Посилення РГВ об’єктивно веде до підвищення ризиків регіоналізації. Однак, ці процеси більше відображають тенденції в середовищі регіональних еліт. Знизити такі ризики можна за рахунок формування суспільного запиту на міжрегіональну комунікацію і кооперацію.

Партійно-політичний процес

– Пошук механізмів посилення інституту політичних партій.

– Стимулювання розвитку партійної діяльності на регіональному рівні.

– Інтелектуальна, методична, теоретична підтримка партійних організацій під егідою держави (тренінги, навчання тощо).

Політичне структурування суспільства через інститут партій – альтернатива груповим та регіональним неформальним структурам. Слабкість українських партій – застаріла проблема. Однак, відмова від її вирішення – слабка позиція. Розвиток національних партій і/або вихід на національний рівень локальних партій сприятиме якісному наповненню національного порядку денного та включенню в нього ключових проблем регіонів.

Міжрегіональна економічна інтеграція

– Стимулювання міжрегіональних інвестицій.

– Розробка «інвестиційних карт регіонів» та «перехресне» міжобласне інформування бізнесу про можливості для ділової активності в інших областях.

– Підтримка іноземних інвестиційних проєктів, які передбачають реалізацію у кількох регіонах.

– Сприяння створенню вертикально інтегрованих бізнесів, які мають виробничі потужності в кількох регіонах.

– Реалізація та підтримка в регіонах економічних проєктів національного значення.

– Розвиток інфраструктури з врахуванням потреби інтенсифікації міжрегіональних контактів.

РГВ сформувались, перш за все, на базі економічних інтересів. Їхнє становлення в якості потужних локальних гравців відбувалось паралельно з посиленням економічних позицій. У більшості РГВ провідні позиції займають представники бізнесу. Відповідно, лідери груп вибудовують стратегії розвитку своїх середовищ, відштовхуючись від, перш за все, економічних інтересів.

Зважаючи на цю специфіку функціонування РГВ, держава має створювати умови для того, щоб підприємницька активність «виходила за межі регіонів». Водночас, щоб при цьому відбувалася кооперація між бізнесами з різним «регіональним корінням», а не конфлікти за «сфери впливу». У цьому контексті важливим є пошук регуляторних та управлінських рішень, які спростять роботу бізнесу одночасно в кількох регіонах. Адже наразі саме цей аспект суттєво стримує внутрішні інвестиції та розширення регіонального бізнесу за межеми «материнського» регіону. Натомість така ситуація дозволяє РГВ монополізувати економіку регіонів активності, уникати конкуренції. Така ситуація стримує потенціал розвитку регіонів.

Ще одна важлива складова економічної політики щодо РГВ – створення умов для того, щоб групи поступово розширювали свою «бізнес-ідентичність»: не тільки залучались до роботи в інших регіонах, а й прагнули виходу на національний рівень.

Продумана інвестиційна політика держави – одна з ключових умов зниження ризиків регіоналізації.

Рішення стратегічного рівня

– Запровадження двопалатного парламенту.

Відновлення інтересу регіональних еліт до національного політичного процесу в рамках чинної політичної системи, за нинішніх її трендів, опинилася під великим питанням. Парламентські вибори-2019 і місцева кампанія-2020 продемонстрували, що для регіональних еліт локальний порядок денний є пріоритетним.

Ще один виборчий цикл під впливом цього тренду остаточно зафіксує РГВ як визначальну силу в своїх регіонах. Реальна мапа України стане мапою впливу РГВ, а не офіційного адміністративного поділу (хоча збіг ареалу впливу певних РГВ із адміністративними одиницями, переважно областями, не лише припустимий, але й базовий варіант). Повна пропорційна виборча система, за якою мають відбутися наступні парламентські вибори, здатна лише посилити відрив РГВ від загальнодержавного рівня і сприяти регіональній автономізації.

Одне із найслабших місць у єдиного формального суб’єкта таких виборів – політичних партій – це саме їхні регіональні структури. У чистій пропорційній системі політичні партії не зможуть ефективно транслювати регіональні інтереси в центральну політику. Експерименти із «регіональними списками» і под. радше ще більше підкреслять слабкість провідних політичних партій та партійної системи загалом, ніж привнесуть якісні зміни в представництво інтересів регіонів, локальних спільнот та місцевих громад.

Рішення на кшталт чергової зміни виборчої системи контрпродуктивні, оскільки тією чи іншою мірою залишатимуться в межах згаданих трендів посилення РГВ. Відтак, пошуки ефективних підходів варто проводити за межами нинішньої формальної інституційної моделі. Головний напрям – формування умов для представництва інтересів на рівні державної політики та самої потреби такого представництва.

РГВ були, є і залишатимуться неформальними політичними акторами. Центр, інституційний устрій держави, має їх «помітити» і включити в процес взаємодії.

Оптимальним, хоча й достатньо складним, рішенням для цього є запровадження другої палати Парламенту, яка б формувалася за рахунок представництва регіонів.

Друга палата парламенту – давня тема, яка періодично актуалізується в українському політичному дискурсі. Однак, щоразу «ідеї другої палати» мали технологічну природу. Вони були допоміжними в різних стратегіях боротьби за владу. Лише зараз, внаслідок процесів, запущених децентралізацією, виникла реальна і самодостатня потреба для такого варіанту: умови для створення другої палати сформовані суспільно-політичними процесами у регіонах України.

Традиційним контраргументом проти двопалатності було її фактичне прирівнювання до федералізму. Однак, двопалатні вищі законодавчі органи існують і достатньо ефективно працюють в країнах Європи з республіканським правлінням, які можуть вважатися зразково унітарними для України – у Франції, Польщі, Італії.

Ефективність впровадження другої палати парламенту залежить від багатьох чинників. Передусім, вона має формуватися на чітко вираженій демократичній основі. Це має забезпечувати її достатньо високу легітимність, яка необхідна для нової владної інституції. Ця потреба також посилюється контроверсійним ставленням до бікамералізму в елітах та байдужістю в суспільстві. Введення нового органу державної влади через зміни в Конституції не є самодостатньою умовою для належної легітимації.

Друга палата має забезпечувати репрезентативність, достатньо високий рівень представництва інтересів регіонів.

Ця палата має бути не просто другою, а вищою, мати функції контролю стосовно фактично існуючої наразі палати, яка концентрує переважно політичне представництво.

Друга палата, крім іншого, потенційно може стати стабілізуючим елементом в структурі вищих органів державної влади. Передусім у трикутнику «президент-уряд-парламент», в якому постійно відбувається «перетягання канату». Навіть ситуація політичної єдності, в період «монобільшості»-2019, не гарантувала ефективну взаємодію між гілками влади. Однією із першопричин тут виступає вкрай висока політична конфліктність українського парламенту. Його діяльність наповнюється представництвом не інтересів різних суспільних груп (власне, електорату) а визначально – інтересів угрупувань еліт, тією чи іншою мірою об’єднаних в політичні партії. Ця надмірна конфліктогенність суттєво ускладнює роботу самого парламенту, переноситься на інші центральні органи влади (президента, уряд, міністерства), медіа, масову свідомість.

Друга палата із повноваженнями вищої, на основі представництва регіональних інтересів здатна, з одного боку, гальмувати ці конфлікти через виконання функцій контролю, а з іншого – компенсувати їх, залишаючи нижчу палату для політичних баталій і концентруючись на рішеннях стратегічної ваги. Такий режим функціонування сприятиме подоланню гострих політичних групових, партійних розбіжностей і стане основою для формування державних політик на основі національних інтересів.

Таким чином, члени вищої палати, обрані на основі регіонального представництва, будуть причетні до вирішення ключових загальнодержавних проблем.

Потенційно можливим є застосування непрямих виборів до другої палати, однак з таким рішенням пов’язано багато ускладнюючих перемінних. Ближчим до оптимуму для обрання палати на основі регіонального представництва є застосування моделі із прямим голосуванням.

Таким чином, впровадження другої палати, яка б представляла інтереси регіонів, дозволить стимулювати процес реінтеграції регіональних еліт в національний політичний процес. Таке рішення здатне послабити групові регіональні зв’язки та поламати тенденцію до автаркії. Воно дозволить створити сталий інститут представництва регіонів та узгодження їх інтересів в рамках єдиної державної політики.

[1]               Волинська облрада -з 26 липня 2019 Вахович Ірина Михайлівна (“УКРОП”)

[2]               Дніпропетровська облрада – з 8 листопада 2019  Олійник Святослав Васильович (Партія “Відродження”)

[3]               Житомирська облрада – з 26 вересня 2016 Ширма Володимир Васильович (БПП”СОЛІДАРНІСТЬ”)

[4]               Київська облрада -з 17 травня 2019 Стариченко Микола Анатолійович (Радикальна партія Олега Ляшка)

[5]               Одеська облрада – з 21 серпня 2019 Паращенко Сергій Володимирович  (БПП”СОЛІДАРНІСТЬ”)

[6]               Сумська облрада – з 2 грудня 2016 Токар Володимир Миколайович  (БПП”СОЛІДАРНІСТЬ”)

[7]               Черкаська облрада        в.о. голови з 22 листопада 2018 Тарасенко Валентин Петрович, з 29 жовтня 2019 Підгорний Анатолій Вікторович (всі від  ВО “ЧЕРКАЩАНИ”)

[8]               Федорчук А.С. помер від COVID-19, замість нього обрано Борисенка В. К. (“ЄВРОПЕЙСЬКА СОЛІДАРНІСТЬ”)

[9]               Кернес Г.А. помер від COVID-19

[10]            Вілкул Ю.Г.на позачергових виборах 27.03.2016 був самовисуванцем

[11]            Кернес Г.А. помер від COVID-19