Классический способ решения проблем в нашем государстве обычно заключался в создании нового органа, который должен возглавить борьбу с этим злом.
Мало одного органа — создадим два, снова не справились — введем наблюдение за наблюдающими, общественный контроль/аудит/внешнюю комиссию/переаттестацию или еще 101 способ довести любой вопрос до абсурда. Каждая власть традиционно обещала если не “отрубание рук”, то “посадки” (если не весной, так осенью, или наоборот), но до устранения первопричин наличия “схем” в государстве обычно не доходило. В результате население все беднеет, власть — преимущественно наоборот, а бизнес (за редким исключением) пользуется схемами “оптимизации налогообложения” и вместе с тем жалуется на постоянное давление со стороны правоохранителей.
Дискуссия вокруг создания единого органа по расследованию экономических преступлений, лишение таким образом остальных правоохранительных органов возможности давления на бизнес, улучшение бизнес-климата и снижение уровня тенизации украинской экономики ведется не первый год. Вместе с тем отсутствие консенсуса относительно того, какой из печерских холмов будет “курировать” деятельность такого органа, постоянно тормозило любое движение в этом направлении.
Времена изменились, власть просигнализировала о приоритетности создания отдельного органа по противодействию преступлениям в сфере публичных финансов, и теперь вроде бы дело за малым — сделать “нарезку” из относительно новых законов о НАБУ, ГБР или Национальной полиции, копируя оттуда целые кластеры о порядке проведения конкурса на руководящие должности, уровне заработной платы, внешнем аудите, общественном совете добропорядочности, суперполномочиях наподобие “автономной прослушки”, собственном спецназе (поскольку без этого уже не “комильфо”, если у всех есть, а у новообразованного органа нет). Ну и, конечно же, предусмотреть максимально широкую подследственность для новообразованного органа согласно старому украинскому принципу: “А там я еще огурцы посажу”.
Более сложный и амбициозный путь — избежать в законе о БФР системных ошибок, допущенных при создании НАБУ, ГБР и Нацполиции. Высший уровень мастерства законотворца — создание БФР как органа качественно нового образца, с интегрированной системой управления рисками. Введение именно этого инструмента позволит делать акцент как на разработке предложений для Кабмина об устранении нормативных пробелов в законодательстве, благодаря которым, собственно, и существуют теневые схемы, так и фокусировать внимание органов досудебного расследования БФР на противодействии наиболее опасным проявлениям преступной деятельности в сфере публичных финансов (а не “закрывать план” разгоном ФЛП по местным рынкам). Именно поэтому расследование должно управляться аналитикой, а не наоборот, как сейчас. И здесь речь идет не только о расследовании уже состоявшихся фактов — аналитический подход позволяет эффективно прогнозировать риски в будущем и вырабатывать механизмы их предотвращения. Конечно, очередная команда “бизнесменов в погонах” может легко перечеркнуть любое дело, но сначала должен быть разработан хотя бы хороший закон.
Законопроект 1208-2 о Бюро финансовых расследований (принятый в 1-м чтении в эту среду) призван реализовать упомянутые ожидания, впрочем, он уже успел обрасти определенной контраверсионностью в общественной среде. Учитывая “опыт” при создании НАБУ, САП, ГБР, особое внимание следует обратить на следующие элементы.
Порядок назначения руководства: конкурсный отбор vs прямое назначение. Казалось бы, общество уже привыкло к конкурсу, но на самом ли деле это лучшая опция? Конкурс, результаты которого известны задолго до его завершения; конкурс, вокруг которого ведутся политические торги и распри между группами влияния; конкурс, который никоим образом не гарантирует независимость или добропорядочность кандидата, порождает кучу грязи; конкурс, который затягивает запуск важного учреждения и в дальнейшем может, при желании, быть отменен в любой момент. Думаю, примеров за последние 5 лет достаточно. Действительно ли в реалиях настоящего нашей стране нужна эта имитация “прозрачного отбора”? Именно поэтому законопроект предусматривает консультативный отбор на публичной основе (для формирования “короткого списка” кандидатов, среди которых министр определит победителя), а не классическая модель конкурса с ее недостатками в наших реалиях.
Кстати, о кадрах. Все мы хотим, чтобы в любом государственном органе (особенно в правоохранительном) работали только квалифицированные, добропорядочные, опытные и вместе с тем молодые люди, желательно внесистемные. Единственная проблема заключается в их отсутствии в нужном количестве. Как защитить новый орган от “опытных” борцов с экономической преступностью, чье мировоззрение формировалось в подразделениях СБУ, ГФС или Нацполиции, уже достаточно скомпрометировавших себя? Практика свидетельствует, что 100% гарантии не существует (“настоящих специалистов” не остановит даже детектор лжи), потому все будет зависеть от руководства и его приоритетов.
Коллегиальность принятия решений. По мнению автора, эта новелла в правоприменительной области себя не оправдала. Наоборот — превратилась в залог коллективной безответственности в принятии решений, парализовав не один орган. А как иначе, если каждый из такой коллегии прислушивается к советам разных групп, конфликтующих между собой? Кстати, все они тоже суперконкурс прошли.
Аудит деятельности. То же самое, что и конкурс. Если работа органа и его топ-менеджмента удовлетворяет руководство государства/министра финансов, будьте уверены — аудит пройдет успешно (и наоборот). Аудит не должен быть догмой или каким-то “мерилом объективности”, источником политических баталий в парламенте или еще где бы то ни было. Это нормальная управленческая практика — назначать проверку ведомства, подразделения или отдельного направления. Если назначение аудита будет правом министра или руководителя органа, его проведение хотя бы не будет политизированным, а результаты более объективными (по крайней мере, в оценке деятельности предшественников). Если законом установлена обязанность проводить периодический аудит, со временем это превратится в рутинную практику.
Подследственность. Законопроектом за БФР определяется подследственность в относительно небольшом количестве уголовных правонарушений в фискальной сфере, что, по мнению некоторых экспертов, может снизить эффективность бюро. “Усвоенные уроки” должны были бы нас предостеречь, ведь слишком широкие полномочия непременно приводят к: 1) дублированию функций — одни и те же факты расследуются несколькими органами; 2) чрезмерной нагрузке на орган — вспомните, как ГПУ начала присылать в НАБУ все производства по его подследственности, в т.ч. те, ущерб по которым превышает +/- 30 тыс. долл. США; 3) конфликтам между правоохранительными органами вследствие двойного толкования соответствующих норм. Общеизвестным правилом в любой сфере является то, что узкая специализация — залог высокой эффективности. Тем более что в проекте закона о БФР упор делается именно на расследования, управляемые аналитикой, то есть точечное реагирование на выявленные нарушения, объединенное с одновременным предоставлением предложений правительству по минимизации рисков в той или иной сфере публичных финансов.
В контексте подследственности лучше обратить внимание на декриминализацию ст. 205 Уголовного кодекса (фиктивное предпринимательство). Абстрагируясь от дискуссий о целесообразности такого шага, следует вспомнить, что именно эта статья часто использовалась как предикатная при расследовании отмывания средств, полученных преступным путем, в частности в иностранных юрисдикциях. В этой связи целесообразными представляются разработка и принятие новой нормы Уголовного кодекса, наподобие “финансовое мошенничество”, которая объединяла бы в себе криминализацию действия, связанного не только с неуплатой (уклонением от уплаты налогов), но и созданием/использованием при этом инфраструктуры фиктивных фирм, подставных лиц, несуществующих/бестоварных операций. Такие нормы уголовного закона существуют во многих развитых странах, следовательно, их введение в Украине облегчит возвращение преступных активов из-за рубежа (отпадет постоянный вопрос двойной наказуемости действия как предпосылка к успешному возвращению похищенных средств).
Возвращение активов, конечно, предмет отдельной дискуссии. Впрочем, добавляет оптимизма наличие в законопроекте 1208-2 положений, которые дают возможность Бюро привлекать юридических советников в иностранных юрисдикциях. Иностранный опыт свидетельствует, что уголовно-процессуальное измерение возвращения активов из-за границы является надежным, хотя и довольно долгим путем к результату. Вместе с тем именно гражданско-правовые процедуры способны значительно усилить эффективность и скорость выявления, ареста, конфискации и репатриации незаконного имущества. Более того — существуют даже специализированные судебные фонды (не путать с манихантерами, привлекавшимися в деле П.Лазаренко), которые от лица потерпевшей стороны инициируют гражданские судебные процессы по всему миру, получают решение о конфискации и возвращении активов, а главное — инвестируют в эту работу собственные ресурсы с прицелом на вознаграждение в виде доли от уже возвращенных ими средств.
Согласование хотя бы вышеупомянутых элементов способно загнать в тупик любую здоровую инициативу (даже если исходить из того, что у всех критиков исключительно лучшие намерения). Нужно учесть, что были упомянуты только те аспекты деятельности нового органа, которые лежат на поверхности. Но существуют и другие, на которые общественность пока не обращает внимания, но из-за которых, как свидетельствует опыт НАБУ, ГБР и т.п., и будут пытаться вставлять палки в колеса новообразованному органу. Жизненно важными элементами законопроекта, требующими особого внимания во втором чтении, являются обеспечение надлежащего доступа БФР к базам данных других органов власти, а также соответствие европейским практикам (в частности ЕСПЧ) в сфере защиты персональных данных и доступа к банковской тайне. Никаких иллюзий относительно того, как может быть использована новая потенциально супермощная структура в руках “злых гениев”; сколько “черного кэша” уже собрано под кадровые квоты в будущем органе; о “радости”, с которой другие правоохранительные органы и другие ЦОИВ будут делиться полномочиями или информацией с новообразованным БФР; о естественном беспокойстве бизнеса, который уже давно привык не доверять любой власти. Все это неотъемлемые сопутствующие элементы создания и становления всего нового в нашем государстве. Но ведь никто и не обещал, что будет просто!
Евгений Енин, заместитель директора и руководитель проекта по борьбе с контрабандой UIF
Впеврые опубликовано: ZN.UA