29 липня Сенат США 86 голосами «за» підтримав процедурне рішення щодо початку розгляду законопроєкту S.5025 (Sanctioning Russia Act of 2026). Саме цифра «86» стала одним із головних інформаційних приводів останніх днів, сформувавши враження про майже гарантоване ухвалення документа. Однак такий висновок видається дещо передчасним. Водночас увага до самого голосування значною мірою відсунула на другий план питання, не менш важливе за перспективи ухвалення законопроєкту, — які наслідки він може мати для самих Сполучених Штатів.
Аналіз тексту законопроєкту свідчить, що дискусія навколо нього не обмежується санкціями проти Росії. Документ порушує значно ширше коло питань, пов’язаних як із потенційними зовнішньополітичними наслідками для США, так і зі зміною інституційної архітектури американської санкційної політики та перерозподілом повноважень між Конгресом і президентом.
Досвід тарифного тиску 2025 року
Ідею накладання тарифів на покупців російських товарів (спонсорів війни) Ліндсі Грем лобіював з 2025 року. Перший його законопроєкт (S.1241) передбачав можливість запровадження 500% тарифів щодо таких країн, що викликало широку дискусію серед американських політиків та експертів. Прихильники розглядали документ як інструмент примусу третіх держав скоротити співпрацю з Росією, тоді як критики попереджали про ризик масштабних торговельних конфліктів і негативні наслідки для економіки самих США.
У серпні 2025 року адміністрація Дональда Трампа частково реалізувала цю концепцію, запровадивши 50% тариф на окремі товари з Індії як відповідь на продовження закупівель російських енергоносіїв. По відношенню до Китаю аналогічних заходів не було вжито через побоювання отримати тариф у відповідь від Пекіна, особливо в напрямку рідкісноземельних матеріалів.
На окрему увагу заслуговує метод для реалізації санкційної політики. Тоді вона набула чинності за розпорядженням президента (Executive Order). У редакції законопроєкту вже Ліндсі Грема інші умови, але про це згодом.
Практичні результати застосування тарифів виявилися неоднозначними. Очікуваного ефекту у вигляді суттєвого перегляду індійської політики щодо закупівлі російських енергоносіїв досягнуто не було. Натомість Нью-Делі демонстративно підкреслив неприйнятність зовнішнього тиску на власну зовнішню політику та активізував політичні контакти з Китаєм. Уже через кілька місяців адміністрація США скасувала відповідні обмеження.
Таким чином, досвід 2025 року продемонстрував обмежену ефективність одностороннього тарифного тиску на великих імпортерів російських енергоносіїв. В умовах високої взаємозалежності світової економіки подібні заходи можуть не лише не досягати поставленої політичної мети, а й створювати додаткові зовнішньополітичні та економічні ризики для самих Сполучених Штатів.
Реальність 2026
Нова редакція законопроєкту розглядається в принципово інших політичних умовах, ніж рік тому. Сполучені Штати входять у виборчий цикл напередодні проміжних виборів до Конгресу, які відбудуться в листопаді 2026 року. На відміну від Сенату, члени Палати представників переобираються кожні два роки. Такий короткий виборчий цикл робить їх значно залежнішими від поточних настроїв електорату, а відтак істотно підвищує політичну ціну будь-яких рішень, які можуть негативно позначитися на рівні життя американських виборців. Тому навіть незначне зростання цін на пальне, енергоносії чи імпортні товари швидко виходить за межі економічної проблематики та набуває важливого політичного значення. Більше того, історично партія чинного президента майже завжди втрачає місця у Палаті представників під час проміжних виборів. Це суттєво підвищує політичну чутливість адміністрації до будь-яких кроків, здатних спровокувати інфляційний тиск або погіршити економічні очікування виборців.
Проблематика законопроєкту
Зовнішньополітичний вимір
На момент розгляду законопроєкту Сполучені Штати та Китай фактично перебувають у стані торговельного перемир’я. Уже у вересні очікується візит Сі Цзіньпіна до Вашингтона, який має стати однією з ключових зовнішньополітичних подій року. Для адміністрації Дональда Трампа його успішне проведення матиме не лише дипломатичне, а й внутрішньополітичне значення напередодні проміжних виборів до Конгресу.
За таких умов запровадження нових тарифних обмежень виглядає суперечливим кроком. З одного боку, вони можуть призвести до зростання цін на імпортні товари та створити додатковий інфляційний тиск усередині США. З іншого — існує висока ймовірність дзеркальної відповіді з боку Китаю, що лише посилить економічні наслідки торговельного протистояння. Крім того, під час візиту Дональда Трампа до Пекіна у травні китайська сторона запропонувала власне бачення майбутньої моделі американсько-китайських відносин. У такому контексті запровадження нових тарифів може бути сприйняте Пекіном як відмова від досягнутих домовленостей і створити передумови для нової ескалації саме у період, коли Вашингтон зацікавлений у збереженні стабільності двостороннього діалогу.
Не менш показовою є ситуація з Індією. Досвід 2025 року свідчить, що тарифний тиск не призвів до очікуваного перегляду енергетичної політики Нью-Делі. Навпаки, він лише ускладнив двосторонні відносини та продемонстрував обмежену ефективність такого інструменту щодо одного з ключових партнерів США в Індо-Тихоокеанському регіоні. Відтак існують підстави припускати, що повторне застосування аналогічного підходу навряд чи забезпечить бажаний політичний результат.
Окрему увагу привертає універсальний характер запропонованого механізму. Законопроєкт не містить винятків для союзників США чи держав-членів НАТО . Відповідно, за формальними критеріями його дія теоретично може поширюватися і на країни, які підтримують союзницькі відносини зі Сполученими Штатами, якщо їхня діяльність підпадатиме під визначені законом умови (наприклад Угорщина, Словаччина, Франція).
На перший погляд це може не видаватися принципово новим, адже адміністрація Дональда Трампа вже застосовувала тарифний тиск щодо союзників США. Проте існує одна фундаментальна відмінність. Якщо раніше такі рішення ухвалювалися на підставі президентських повноважень, то нині йдеться про їх закріплення у федеральному законі. Саме ця зміна суттєво трансформує механізм реалізації санкційної політики та перерозподіляє баланс повноважень між Конгресом і президентом.
Інституційний вимір
Тарифний тиск адміністрації Дональда Трампа у 2025 році юридично ґрунтувався на президентських повноваженнях і реалізовувався через Executive Order. Такий механізм забезпечував главі держави широкі дискреційні повноваження: президент міг як запроваджувати тарифні обмеження, так і скасовувати їх власним указом без необхідності проходження законодавчої процедури.
Нова редакція законопроєкту Ліндсі Грема передбачає суттєве звуження простору для президентської дискреції у цьому напрямі. Насамперед змінюється механізм визначення держав, які підпадають під дію вторинних тарифів. Якщо раніше відповідне політичне рішення фактично залишалося за президентом, то тепер перелік держав кожні шість місяців формуватиме Торгове представництво США (USTR) спільно з Державним департаментом та Міністерством енергетики США відповідно до критеріїв, визначених законом.
По-друге, законопроєкт суттєво розширює контрольні повноваження Конгресу у сфері санкційної політики. У разі наміру призупинити дію санкцій, застосувати передбачений законом waiver або відмовитися від їх застосування щодо конкретного випадку адміністрація президента буде зобов’язана офіційно повідомити Конгрес та надати письмове обґрунтування такого рішення.
Кожне рішення щодо пом’якшення санкцій набуває публічного характеру, що створює підстави для проведення парламентських слухань, запиту додаткових пояснень від адміністрації та суттєво підвищує політичну ціну будь-якого відступу від санкційного режиму. Йдеться не про повне позбавлення президента відповідних повноважень, а про створення системи постійного парламентського нагляду за їх реалізацією.
Не менш важливою є і правова природа запропонованих змін. Якщо санкції закріплюються федеральним законом, президент уже не може скасувати їх простим виданням нового Executive Order. Для цього необхідно або скористатися передбаченими законом механізмами винятків, або ініціювати внесення змін до самого закону через Конгрес.
Таким чином, законопроєкт Ліндсі Грема змінює не лише зміст американської санкційної політики, а й баланс повноважень між виконавчою та законодавчою владою. Центр ухвалення рішень частково зміщується від Білого дому до Конгресу, що потенційно робить майбутню санкційну політику США більш передбачуваною, але водночас менш гнучкою.
Для практичного розуміння значення цих інституційних змін достатньо згадати рішення Міністерства фінансів США під час воєнної операції проти Ірану у 2026 році. Попри курс адміністрації на максимальний економічний тиск, Міністерство фінансів США з метою стабілізації світового енергетичного ринку видавало та неодноразово продовжувало генеральні ліцензії, що дозволяли окремі операції з російською та іранською нафтою. Виникала парадоксальна ситуація: США одночасно проводили воєнну операцію проти Ірану, але тимчасово пом’якшували окремі економічні обмеження, дозволяючи продовжувати експорт енергоносіїв.
Усе це було можливим у межах механізму Executive Order. Виконавча влада могла оперативно реагувати на зміну ринкової кон’юнктури, використовуючи інструменти, передбачені президентськими повноваженнями та санкційними режимами Міністерства фінансів США. У разі закріплення аналогічних обмежень безпосередньо у федеральному законі простір для такого маневру суттєво звужується. Будь-яке рішення про призупинення чи пом’якшення санкцій вимагатиме проходження визначених законом процедур та взаємодії з Конгресом.
Фактори, що заслуговують на увагу
1. Навіть у разі схвалення Сенатом законопроєкт ще не стане законом.
Поточна редакція законопроєкту S.5025, яка перебуває на розгляді Сенату, не може бути автоматично направлена на підпис президенту навіть у разі її остаточного схвалення. Причина полягає в тому, що Палата представників раніше підтримала іншу редакцію санкційного законодавства. Відтак обом палатам Конгресу ще належить узгодити єдиний текст документа. Лише після завершення цієї процедури законопроєкт може бути переданий до Білого дому. Це означає, що попри значну двопартійну підтримку, остаточний зміст документа ще може зазнати суттєвих змін.
2. У Білому домі побоюються довгострокових наслідків надмірного санкційного тиску.
За інформацією The New York Times, в адміністрації Дональда Трампа існують побоювання, що масштабне використання санкцій та долара як інструментів геополітичного тиску може прискорити процес дедоларизації міжнародної торгівлі. Видання посилається на дослідження National Bureau of Economic Research (NBER), згідно з яким держави, що тривалий час перебувають під жорсткими санкціями, значно активніше переходять до використання китайського юаня та альтернативних платіжних механізмів. Як приклади наводяться Росія, Білорусь, Киргизстан та М’янма.
Показовою є і позиція міністра фінансів США Скотта Бессента. На його думку, найбільш ефективними є санкції, що мають чітко визначену політичну мету, зрозумілий механізм реалізації та критерії скасування. Натомість довготривалі санкційні режими без досягнення поставленого результату можуть створювати небажані стратегічні наслідки, зокрема стимулювати розвиток альтернативних фінансових систем та поступово послаблювати міжнародні позиції долара. Такий підхід узгоджується і з National Security Strategy 2025, у якій адміністрація Дональда Трампа прямо визначає збереження статусу долара як світової резервної валюти одним із стратегічних економічних пріоритетів Сполучених Штатів.
Висновок
Очікується, що Сенат повернеться до розгляду законопроєкту протягом першого робочого тижня серпня. Навіть у разі його схвалення документ не зможе одразу надійти на підпис президенту. Сенат і Палата представників мають ухвалити ідентичний текст законопроєкту, тоді як нижня палата вже перебуває на літній перерві та повернеться до активної законодавчої роботи лише у другій половині вересня. За таких умов завершення всієї законодавчої процедури до кінця літа видається малоймовірним.
Додатковим фактором є запланований на кінець вересня візит Сі Цзіньпіна до Вашингтона. Якщо саміт завершиться позитивно для адміністрації Дональда Трампа та дозволить продемонструвати прорив в американсько-китайських відносин, різке посилення тарифного тиску на Китай виглядатиме політично менш раціональним кроком. Водночас досвід 2025 року свідчить, що навіть за наявності вагомих економічних аргументів адміністрація США не завжди відмовляється від використання тарифів як інструменту зовнішньої політики.
Після завершення літньої перерви Конгрес повернеться до розгляду законопроєкту вже в іншому політичному середовищі. На той момент одночасно триватиме підготовка до проміжних виборів, очікуватимуться результати американсько-китайського саміту, а також стане зрозумілішою динаміка переговорного процесу щодо завершення російсько-української війни після літньої воєнної кампанії.
Таким чином, подальша доля законопроєкту визначатиметься не лише рівнем його підтримки в Конгресі, а й ширшим зовнішньополітичним контекстом.
Думки, оцінки та висновки, викладені в цій авторській статті, є особистою позицією автора і не обов’язково відображають офіційну позицію Українського інституту майбутнього, його партнерів або донорів.
