Газ за $220 за 1000 кубів: Аналіз Державного бюджету України 2022 року

Аналіз нинішньої ситуації з економікою та Державним бюджетом України 2021 року

У 2021 році економіка України розвивається за сценарієм, який можна коротко охарактеризувати як такий, що є кращим за оптимістичний.

Зліт цін на український експорт за деякими позиціями на 200% штовхає українську економіку вгору. Завдяки цьому вона зросте за підсумками року з 155 до 180 + млрд доларів.

І хоча реальне зростання економіки з великою ймовірністю буде нижчим, ніж заплановано (наша поточна оцінка – 3,5% зростання за підсумками року), промислова інфляція і зростання цін на послуги будуть суттєво вищими за позначку 10%.

У результаті Нацбанк уже переглянув номінальний ВВП України і спрогнозував, що у 2021 році він складе 4975 млрд. Наша поточна оцінка ще вище через більшу інфляцію і перевищує 5 трлн гривень.

На цьому тлі бюджет істотно перевиконується цього року, особливо за імпортними доходами, які за 8 місяців зросли на 35%. До того ж, за нашою оцінкою, доходи держави на рівні консолідованого бюджету будуть перевиконані від базового плану Міністерства фінансів на цей рік на 150-160 млрд гривень.

За підсумками звіту за 7 місяців 2021 року дефіцит зведеного бюджету становив 16 млрд гривень, а за підсумками 8 місяців, ймовірно, був взагалі бездефіцитним. І хоча за деякими бюджетними статтями, бюджетні кошти витрачаються з випередженням, і наприкінці року потрібно буде розширення бюджету за частиною статей, все ж за рахунок великих доходів, ми очікуємо значно менший дефіцит бюджету в 2021 році від плану (148 млрд замість 256 млрд за планом).

Ситуацію з бюджетом також спростили отримані гроші від МВФ, 23 серпня, коли Україна отримала практично безоплатні кошти в розмірі 2,7 млрд доларів. За нашою оцінкою, частина цієї суми піде на виплату зовнішніх боргів, а частина – на покриття дефіциту бюджету. Таким чином, Мінфіну наприкінці року доведеться набагато менше випускати ОВДП, щоб покрити дефіцит бюджету. Відповідно бюджет 2021 року виконаний у повному обсязі і навіть з невеликим збільшенням сум за деякими статтями бюджету.

Ба більше, менший дефіцит бюджету і курс національної валюти менший, ніж закладено в бюджеті на 2021 рік, дозволяють ефективно зменшувати державний борг у % ВВП.

 За умови, якщо наприкінці року курс національної валюти втримається на позначці 27, то державний борг, за нашою оцінкою, скоротиться з 60,8% ВВП до 53,3% ВВП, і це значно нижче за поточні оцінки Міністерства фінансів.

---

Аналіз економічних показників Державних бюджетів України 2021 та 2022 років

Економічні показники для складання бюджету країни подає Міністерство економіки. І вже зараз можна говорити про очевидно занижений ВВП країни на 2021 рік, адже він у бюджеті визначений на рівні 4,8 трлн гривень. Те саме можна говорити і про 2022 рік – 5368 млрд гривень. До того ж, за оцінкою НБУ, інфляція повернеться на рівень 5% на рік, а номінальний ВВП складе 5,5 трлн.

За нашою оцінкою, економіка і у 2021 році буде розвиватися в інфляційному сценарії. Високі ціни на енергоресурси, а також зростання зарплат населення, будуть цьому сприяти. Відповідно наша поточна оцінка розміру економіки у 2022 році – приблизно 5,7 трлн гривень, що в доларовому еквіваленті може перевищити 200 млрд доларів. І це є рекордом для України. Водночас і за даними Мінекономіки, і за даними НБУ імпорт зростатиме швидше за експорт (у НБУ навіть схиляються до сценарію без зростання експорту), що буде посилювати тиск на гривню. З іншого боку, високі ціни на продовольство, а також нульова декларація, запущена владою з вересня 2021 року до серпня 2022 року, будуть дозволяти утримувати курс гривні. Середній курс гривні на рівні 28,6 закладений в бюджеті 2022 року оцінюється наразі адекватним.

---

Аналіз консолідованих державних фінансів на 2022 рік

Були проаналізовані презентація до Бюджету-2022, а також розшифровки до Бюджету, які Міністерство фінансів подало до першого читання, на підставі чого сформовані дані консолідованих доходів і витрат держави.

Консолідовані доходи держави (з урахуванням доходів місцевих бюджетів та ЄСВ), за планом Мінфіну, перевищать позначку 2 трлн гривень і складуть 2048 млрд гривень. Це на 283 млрд вище, ніж у затвердженому наприкінці 2020 року бюджеті країни. А консолідовані витрати (з урахуванням витрат місцевих бюджетів, а також Пенсійного фонду та інших соціальних фондів) складуть 2246 млрд гривень. Це на 225 млрд гривень більше, ніж рік тому. Дефіцит державних фінансів оцінюється у розмірі 198 млрд або 3,7% ВВП.

Водночас доходи Державного бюджету складуть 1277 млрд гривень при витратах 1477 млрд гривень з дефіцитом 188 млрд гривень, або 3,5% ВВП.

Проведено оцінку доходів і витрат бюджету за статтями доходів і зробленими раніше оцінками виконання бюджету до кінця 2021 року. На підставі цього сформований Прогнозний консолідований Бюджет (2022Е).

Результати наведені у наступних таблицях в номінальних цифрах і в процентах ВВП.

Джерела: Консолідований бюджет 2017-2022; Казначейство, Міністерство фінансів, власні розрахунки.

---

Основні тези аналізу Бюджету-2022

1) Відразу слід зауважити, що бюджет має суттєві відхилення від запропонованої Мінфіном 2 місяці тому Бюджетної декларації на 2022-2024 роки. Доходи на 2022 рік збільшено від Бюджетної декларації на 58 млрд, а витрати – на 71 млрд гривень. Це підтверджує погану якість підготовки Бюджетної декларації, оскільки доходи – це розрахункова величина Мінфіну. Своєю чергою витрати – це компроміс з міністерствами і відомствами, і тут теж очевидно, що первинна оцінка з Бюджетної декларації виявилася сильно заниженою.

2) У зв’язку з прогнозним перевищенням доходів у великій кількості статей і очікуваним великим ВВП у 2021 і у 2022 роках, поточна оцінка доходів держави на консолідованому рівні перевищує прогноз Мінфіну на 110 млрд гривень.

3) Основна різниця в дохідних статтях полягає, в першу чергу, у доходах за імпортними податками – імпортний ПДВ, імпортний акциз та імпортне мито. Кінцевий надлишок доходів за цими 3-ма статтями оцінюється на рівні 50 млрд гривень. Ця оцінка проведена на підставі припущень зростання імпорту в розмірі 10% і девальвації національної валюти до 28,2 за середнім курсом. Водночас зростання імпорту може бути ще вищим, особливо якщо енергоресурси з нафти і газу залишаться на високому рівні.

4) Найбільшим резервом у доходах на консолідованому рівні є більший рівень неподаткових доходів держави. Мінфін традиційно в Бюджеті мінімізує доходи від власних доходів бюджетних установ. Сума на 2022 рік наразі складає 62 млрд. До того ж, тільки за 7 місяців 2021 року доходи за цією статтею сягнули майже 55 млрд гривень, а доходи за підсумками 2021 року оцінюють на рівні 100 млрд гривень. Тому з неподаткових доходів є резерв у доходах, оцінюваних у 45-50 млрд гривень.

5) Потрібно похвалити Мінфін. Вперше в розшифровках Бюджету він представив власні версії розрахунку доходів з безлічі дохідних статей. У той же час помітно, що різні розшифровки робили різні підрозділи. Відповідно у частині розшифровок присутні різні цифри прогнозів за однаковими параметрами. Ба більше, дуже сильно не корелює один з одним розрахунковий прогноз надходжень від ОСВ в Пенсійний Фонд та інші соціальні фонди з вживаною моделлю розрахунку по ПДФО. Різниця вийшла у цифрах на рівні 30+ млрд (376 млрд доходів по ЄСВ проти 408 млрд доходів по ПДФО). Хоча факт останніх років говорить, що збори ЄСВ і ПДФО різняться на рівні 1-2 млрд на рік протягом останніх кількох років, у 2021 році існує така ж тенденція. Відповідно при зростанні зарплат наступного року на рівні 13% від прогнозних показників, по зарплатних податках в 2021 році (близько 350 млрд по ЄСВ та ПДФО при 19% зростанні зарплат) доходи по ЄСВ та ПДФО очікуються на рівні 396-397 млрд гривень.

6) Міністерством фінансів бюджет Пенсійного фонду був оцінений на 2022 рік на рівні 531 млрд гривень, що на 36 млрд вище, ніж базовий бюджет 2021 року. Водночас поточні витрати на пенсії у 2021 році вище, ніж закладено в бюджеті. За підсумками 2021 року очікуються витрати на пенсії на рівні 516 млрд гривень. А у презентації до Бюджету-2022 року був представлений розрахунок збільшення витрат на пенсії у 2022 році на 42,6 млрд гривень. Таким чином, прогноз витрат на пенсії у 2022 році оцінюється на рівні 559 млрд гривень, що на 28 млрд гривень більше, ніж план Мінфіну. З іншого боку, з урахуванням прогнозу доходів по ЄСВ, що на 20 млрд вище, ніж прогноз Мінфіну, цілком ймовірно, що дофінансувати Пенсійний фонд в кінці 2022 року доведеться на рівні 10 млрд. У 2021 році дофінансувати Пенсійний фонд доведеться на рівні 20 млрд гривень.

7) Однією з найбільш проблемних статей Бюджету-2022 можуть стати Програма субсидій ЖКГ. За поточних цін на газ, які досягли захмарних висот, виділяти 38 млрд проти 36 рік тому на субсидії – очевидно, занадто мало. Ба більше, факт цього року буде на рівні 40-43 млрд за цією статтею. Частково ситуацію врятує те, що Мінфін планує авансувати витрати на субсидії у 2021 році за рахунок менших сум витрат у 2022 році у розмірі 3,6 млрд гривень. Водночас, цілком ймовірно, що можуть виникнути проблеми з покриттям сум по субсидіях на 2022 рік, які можна оцінити у розмірі 10 млрд гривень. До того ж, у розшифровках бюджету Мінфін використовував середньозважену ціну на газ на 2022 рік на рівні 220 доларів за 1000 кубів, що недосяжно, виходячи з поточних цін на газ. Ситуацію покращує те, що до початку опалювального сезону в сховищах буде 20-21 млрд кубів газу, що за умови нехолодної зими дозволяє, з одного боку, взагалі пройти зимовий сезон без імпорту. З іншого боку, це дозволить використовувати якусь нижчу договірну ціну, як компроміс між владою, Нафтогазом і газорозподільними компаніями.

8) Держава зазвичай завищує інші витрати на соціальну діяльність, тож фактичні витрати за цими статтями часто нижче запланованих. У 2022 році очікується така ж тенденція. Це дозволить перерозподілити гроші наприкінці року на користь субсидій ЖКГ та пенсійного забезпечення. Очікуваний резерв – на рівні 20 млрд гривень.

9) В останні кілька років Мінфін завищує свої витрати на обслуговування державного боргу. Наприклад, рік тому Мінфін спочатку планував витратити 163 млрд на обслуговування боргів, а потім знизив витрати до 158 млрд. Наразі очікуються витрати з обслуговування боргу на рівні 146 млрд, що на 12 млрд гривень нижче, ніж план Мінфіну. Сума в 185 млрд на обслуговування боргів є вкрай завищеною. І причин тут дві. По-перше, очікуваний рівень дефіциту бюджету в 2021 році буде на 100 млрд нижче, що дозволяє економити близько 10 млрд гривень на обслуговуванні наступного року. По-друге, частина грошей МВФ піде на фінансування дефіциту бюджету цього року, що дозволить менше випускати ОВДП під 10-12% річних. Відповідно поточний прогноз за цією статтею за підсумками 2022 року – 161 млрд, що на 24 млрд нижче, ніж прогноз Мінфіну.

10) Не дивлячись на те, що Мінфін у своїй презентації до Бюджету-2022 особливо не приділив увагу освіті, найбільше зростання витрат держави планується саме за цією статтею. Витрати на освіту в зведеному бюджеті зростуть з 295 млрд до 391 млрд. Або майже на 100 млрд гривень. Водночас після збільшення зарплат вчителям на 25-30% в 2021 році вже зараз планується, що загальні витрати на освіту будуть вище за план Мінфіну на 20 млрд. Відповідно у 2022 році реальне підвищення складе близько 75 млрд.

11) Витрати на медицину припускають підвищення зарплат лікарям: до мінімуму в розмірі 20000 гривень та середньої зарплати – до 22500 гривень. Це вже рівень 800 доларів за поточним курсом. Водночас, за оцінкою Мінфіну, витрати на цю дію додадуть до кошторису витрат на медицину всього на 30 млрд гривень. Тому поки під питанням, чи вистачить коштів. Крім того, на вакцинацію від ковіду виділено всього 2,6 млрд гривень. При цьому, цього року уточнений кошторис передбачає 10,5 млрд гривень на вакцинацію населення. Ймовірно, до другого читання кошторис на це може бути збільшений.

12) Аналіз програмних статей Бюджету-2022 говорить про стриманість зростання витрат. Переважно для Міністерств і відомств зростання витрат не перевищує 5-10% від попереднього року. На відміну від роздуття державних витрат рік тому в невідомому обсязі, цього року, потрібно відзначити, що ситуація кардинально інша. Мінфін вилучив безліч дрібних програм з кошторису і навіть видалив вічну програму щодо реформи державного управління, яка не працює, і яка за 5 років так жодного разу і не стартувала. На Офіс Президента закладений кошторис нижче, ніж рік тому. Нарешті скорочена стаття з соціальної допомоги при народженні дітей, людям з інвалідністю та з інших причин. Там останні кілька років спостерігався запас у 5-10 млрд гривень, який приведений до більш реального прогнозу витрат за цією статтею. Найбільше збільшення видатків отримали президентські обласні адміністрації, фінансування яких на 2022 рік закладено на 17-20% вище, ніж рік тому.

13) Дуже цікаво виглядає ситуація з НСТУ. На початку березня, коли пропонувався до запуску податок на виведений капітал, Мінфін попросив компенсаторів до запуску. Був наданий список програм до скорочення, зокрема і НСТУ на 500 млн. Тоді Міністерство фінансів вислало ці пропозиції до відомств, після чого здійнялося невдоволення, особливо від НСТУ. У результаті ННВК був відкликаний з реєстрації. Зараз же Мінфін подав бюджет НСТУ на 400 млн нижче, ніж рік тому.

14) З початком президентства Володимира Зеленського витрати на економічну діяльність різко зросли. Програма «Велике будівництв» вимагає великих коштів. Крім того, у 2020 році через цю програму держава намагалася мінімізувати падіння економіки у кризовий 2020 рік. У 2021 році, за поточною оцінкою, витрати на економічну діяльності будуть перевищувати кошторис. Поточна оцінка – 255 млрд гривень,  або 5,1% ВВП. У той же час, не дивлячись на невелике збільшення витрат на будівництво доріг в Бюджеті-2022, за зведеним Бюджетом, Мінфін визначив суму витрат на економічну діяльність на 2022 рік всього в розмірі 199 млрд гривень, що на 20% нижче номінальних сум державних витрат на 2021 рік. Ба більше, Міністерство фінансів пішло на прямий шантаж парламенту зі спробою провести через нього законопроєкт 5600, який, за новою оцінкою Міністерства фінансів, здатний дати додаткових 30 млрд гривень доходів, і який був зустрінутий в багнети абсолютно всіма бізнес-асоціаціями. При цьому, до прийняття законопроєкту 5600 Мінфін прив’язав будівництво аеропортів, підготовку до перепису населення, оновлення ЖД інфраструктури і цифровізацію у державі. Те, що найнеобхідніше з точки зору громадян і має бути першим пріоритетом уряду – тепер прив’язано до прийняття вкрай негативного податкового законопроєкту 5600. Більше того, зараз за умови падіння цін на руду з 200 до 100 доларів, очевидно, що додаткових доходів з Ахметова держава не отримає. А основний удар 5600 припаде на фермерів і на малий бізнес.

15) Виходячи з істотних очікуваних перевищень державних доходів у 2022 році і за умови збільшення кошторису на економічну діяльність на 50 млрд гривень від поточного плану Мінфіну, прогнозний дефіцит бюджету оцінюється на рівні 131 млрд гривень, або 2,3% ВВП, що значно нижче за прогноз Міністерства фінансів. Ба більше, це дозволяє навіть запустити з січня 2022 року податок на виведений капітал і отримати дефіцит на рівні закладеному Міністерством фінансів у 2022 році.

16) Рекомендується до другого читання включити до кошторису всі державні витрати на економічну діяльність, які були прив’язані до законопроєкту 5600 і скорегувати доходи бюджету в бік збільшення за запропонованими статтями.

17) Загальний рівень державних витрат за кошторисом Міністерства фінансів оцінюється на рівні 41,8% ВВП, що близько до рівня державних витрат, який прогнозується за підсумками 2021 року, але значно нижче того кошторису, який Мінфін подав з державними витратами 45% ВВП. Державні доходи за кошторисом Мінфіну на 2022 рік оцінені на рівні 38,1% ВВП з дефіцитом 3,7% ВВП.

18) Прогнозний рівень державних витрат за поточного кошторису Мінфіну, в умовах номінального зростання економіки до 5,7 млрд, оцінений в 40,1% ВВП, а доходи на рівні 37,8% ВВП, з дефіцитом 2,3% ВВП.

---

Аналіз фінансування дефіциту Державного бюджету України у 2022 році

Мінфін традиційно пропонує 3 джерела фінансування Державного бюджету. Це зовнішні запозичення, внутрішні запозичення та приватизація.

Щодо приватизації, то за планами держави було запропоновано отримати 8 млрд гривень. Але оскільки доходи від приватизації традиційно не виконуються, то реальним джерелом покриття дефіциту бюджету є в основному внутрішні борги, а також частково зовнішні запозичення.

У 2020 році у зв’язку з великим дефіцитом бюджету, а також через девальвацію національної валюти з 23,5 до 28,2 гривень на кінець року, державний борг зріс з 50,3 до 60,8% ВВП.

Водночас вкрай дивно бачити оцінки рівня державного та гарантованого боргу від Міністерства фінансів. Мінфін чомусь вважає, що державний борг у 2021 році зросте з 60,8 до 64%, а до кінця 2022 року зменшиться до 57% ВВП.

У той же час, з урахуванням меншого дефіциту бюджету цього року і ймовірно міцнішою гривнею на кінець цього року (27 гривень за долар), можна очікувати зниження державного і гарантованого боргу вже в 2021 році до 53-54% ВВП.

А з урахуванням більш низького прогнозного дефіциту бюджету у 2022 році, поточний прогноз рівня державного боргу на кінець 2022 року оцінюють на рівні 51,6% ВВП.

Тут потрібно відзначити, що 2022 рік є найпростішим із зовнішніх виплат. У плані Мінфіну зовнішні виплати становлять 72 млрд гривень. За курсом 28,6 – це всього 2,5 млрд доларів за рік. Водночас зовнішні запозичення визначені на рівні 151 млрд гривень. Традиційно зовнішніми запозиченнями Мінфін зазвичай намагається покрити як виплату тіла кредитів, так і виплату валютних відсотків, на які наступного року буде потрібно витратити 50-55 млрд гривень.

До того ж, основним джерелом зовнішніх запозичень Міністерством фінансів заявлені кредити МВФ у розмірі 3 млрд доларів за прогнозною ставкою 3%. А решта євробондів за прогнозною ставкою 7,5%.

Ставка на МВФ передбачає, що Україна замість проведення реальних економічних реформ в податковій та економічній сферах, проводитиме рік в чергових нескінченних переговорах з МВФ і власне політичний порядок денний буде знову цілий рік заповнений вимогами МВФ і тим, як Україна їх виконує.

Хоча поточна ситуація дозволяє мати інший сценарій. З урахуванням зростання української економіки і мінімізації рівня державних боргів, поточні ставки залучення капіталу зараз оцінюються за євробондами на рівні 4% в євро і 5,50-6% у доларах. Випуск євробондів дозволить Україні акцентуватися на реальних економічних змінах і проведенні власного порядку денного. Але це, ймовірно, можливо тільки після зміни керівництва Мінфіну і за умови нового уряду.

За внутрішніми боргами традиційно Міністерство фінансів рефінансує свої борги, випускаючи нові ОВДП і погашаючи ними відповідні до погашення тіла виплати. А з урахуванням прогнозного дефіциту бюджету в розмірі 2,3% ВВП, за якого 1% ВВП дефіциту буде погашений валютними відсотками, випуск додаткових ОВДП для покриття дефіциту бюджету оцінюється всього у суму 1,3% ВВП, або близько 70 млрд гривень. Такий обсяг Міністерство фінансів зможе з легкістю випустити. Хоча прогнозні ставки очікуються істотні – на рівні 11-12% річних.

---

Резюме

Аналіз Бюджету-2022 говорить про резерви в доходах, можливості наростити витрати з економічної діяльності, без прийняття законопроєкту 5600 і за нижчого дефіциту бюджету, який оцінюється на рівні 2,3% ВВП.

Таким чином, запропонований Міністерством фінансів бюджет виглядає збалансованим і дозволяє запускати такі проєкти, які стимулюють економіку, зокрема податок на виведений капітал з 2022 року.